Пояснительная записка к проекту федерального закона N 154856-8 "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об охране озера Байкал"

Озеро Байкал является уникальным объектом Всемирного природного наследия ЮНЕСКО, крупнейшим пресноводным озером на планете, а также средой обитания многих эндемичных видов флоры и фауны. Ввиду этого охрана озера Байкал, защита его от негативных антропогенных воздействий является одним из ключевых приоритетов государственной экологической политики в России.

Решение экологических проблем Байкальской природной территории относится к основным механизмам сохранения природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира (подпункт "е" пункта 16 Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года). Экологическое оздоровление озера Байкал также является целевым показателем национальной цели развития Российской Федерации "Комфортная и безопасная среда для жизни" согласно Указу Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года".

Озеро Байкал содержит в себе огромные мировые запасы пресной воды. В условиях климатических изменений, иссушения и загрязнения рек и озер по всему миру сохранность уникальных питьевых свойств воды Байкала принимает особое гуманитарное значение.

Согласно данным, полученным в результате научных исследований последних лет, можно говорить о том, что загрязнение микропластиком вод озера Байкал соответствует высокому уровню и этот уровень ежегодно растет. Так, средняя концентрация частиц микропластика (размером от 300 мкм до 5 мм) в поверхностных водах Байкала в 2019 году отмечена на уровне 42 тысячи частиц на км2, а уже в 2021 году - 62 тысячи частиц на км2 водной поверхности. Это вполне сравнимо со средним загрязнением озер микропластиком по всему миру. Однако, если также учитывать частицы минимикропластика (размеры от 20 мкм до 5 мм), то уровень загрязнения можно считать выше на 2-3 порядка.

Одним из источников поступления пластика и микропластика в окружающую среду в границах Байкальской природной территории, включая воды озера Байкал, водотоки и почву, являются выброшенные жителями прибрежных населенных пунктов и многочисленными туристами "бытовые" пластиковые отходы (полиэтиленовые пакеты, сумки, одноразовая пластиковая посуда, столовые приборы и др.) как в границах центральной, так и буферной экологических зонах Байкальской природной территории. В связи с прогнозируемым увеличением внутреннего туристического потока, а также отсутствием механизмов утилизации пластика, загрязнение берегов Байкала и его водотоков пластиковыми отходами будет только возрастать. Рост концентрации микропластика губителен для экосистемы озера Байкал, обитающих там эндемиков и для здоровья человека.

Ограничение или полный запрет оборота "одноразовых" пластиковых изделий является одним из важнейших направлений построения экономики замкнутого цикла, переход на который намечен в качестве вектора государственной политики Президентом Российской Федерации В.В. Путиным. В частности, Президентом Российской Федерации в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 г. была отмечена необходимость кардинального снижения объема отходов, поступающих на полигоны, внедрения раздельного сбора мусора, и в целом перехода на экономику замкнутого цикла. В Послании от 21 апреля 2021 г. Президентом РФ говорилось о том, что принцип "загрязнитель платит" должен в полной мере работать и в сфере обращения с отходами, чтобы обеспечить переход к так называемой экономике замкнутого цикла.

Многие государства мира уже ввели запрет на производство, продажу и использование пластиковых пакетов, посуды и других "одноразовых" пластиковых изделий (например, Республика Беларусь - введен запрет на использование и продажу в объектах общественного питания одноразовой пластиковой посуды с 2021 г. (постановление Совета Министров Республики Беларусь от 27 ноября 2019 года N 797 "Об изменении постановления Совета Министров Республики Беларусь от 22 июля 2014 года N 703"); Грузия - введен запрет на импорт и реализацию любых пластиковых пакетов с 2019 г. (постановление Правительства Грузии от 14 сентября 2019 года N 472); Европейский Союз (ЕС) - введен запрет на использование всех одноразовых пластиковых изделий с 2021 г. (Директива (ЕС) 2019/904 Европейского парламента и Совета от 5 июня 2019 года "О снижении воздействия некоторых пластмассовых изделий на окружающую среду"); Республика Армения - введен запрет на реализацию при осуществлении розничной торговли полиэтиленовыми мешками и пакетами (Закон Республики Армения от 29 апреля 2020 года N ЗР-226 "О внесении дополнений в Закон "О торговле и услугах"); Монголия - с 1 марта 2019 года был установлен запрет на импорт, производство и использование всех типов одноразовых полиэтиленовых пакетов толщиной 0,035 мм и тоньше для упаковочных целей в торговле и сфере услуг (постановление Правительства Монголии от 20 июня 2018 г. N 189), за нарушение которого установлены меры административной ответственности в виде штрафов для граждан и юридических лиц, и др.).

Целью законопроекта является снижение загрязнения озера Байкал, его водотоков и почвы прибрежных территорий в центральной и буферной экологических зонах Байкальской природной территории пластиком и микропластиком путем регулирования отношений по обращению "одноразовых" товаров из различных видов пластмассовых материалов.

Для достижения поставленной цели законопроектом предлагается дополнить статью 6 Федерального закона "Об охране озера Байкал" пунктами 2.1 и 2.2, устанавливающими запрет на осуществление в центральной экологической зоне и буферной экологической зоне Байкальской природной территории розничной продажи, а также безвозмездной передачи юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими розничную торговлю, пакетов, сумок, мешков одноразового применения из полимерных и комбинированных (с использованием полимерных материалов) материалов, а также посуды, столовых приборов и иных видов товаров одноразового применения из различных видов пластмассовых материалов. Перечень таких видов товаров, согласно законопроекту, предполагается устанавливать подзаконным нормативным правовым актом в целях потенциальной возможности его корректировки с учетом социально-экономической ситуации в субъектах Байкальского региона, развития инфраструктуры и технологий. Распространение предлагаемого законопроектом запрета на территорию центральной и буферной экологических зон Байкальской природной территории обосновывается необходимостью защиты от пластика водосборной площади озера Байкал в целях предотвращения попадания частиц пластика в озеро и его притоки.

Водосборная площадь Байкала равна 588 тысяч км2, из них около 299 тысяч км2 находится на территории России, остальные 289 тысяч км2 - на территории Монголии. Большая часть водосборной площади Байкала совпадает с буферной экологической зоной Байкальской природной территории. В этой связи представляется крайне важным сокращение попадания частиц пластика на территории водосборных бассейнов рек, впадающих в Байкал - Селенга, Баргузин, Верхняя Ангара и другие. Их водосборные бассейны практически полностью покрывают буферную экологическую зону, что автоматически делает ее объектом пристального внимания как главного источника поступления пластика в Байкал. Монголия в целях минимизации попадания частиц пластика на водосборную площадь Байкала с 1 марта 2019 года уже ввела запрет на пластиковые пакеты в рамках комплексных мер по борьбе с пластиком.

Ограничение попадания частиц пластика и микропластика в окружающую среду в границах центральной экологической зоны и буферной экологической зоны Байкальской природной территории должно быть обеспечено запретом на оставление отходов, образующихся в результате использования упомянутых выше товаров из пластмассовых материалов. Данные действия допустимы лишь в специально оборудованных в соответствии с экологическими и санитарно-эпидемиологическими требованиями местах накопления твердых коммунальных отходов. Данный шаг позволит избежать попадания указанных пластиковых и пластмассовых отходов и их частиц в окружающую среду. В указанных целях законопроектом вводится норма о том, что отказ от права собственности на отходы, образовавшиеся в результате использования указанных во вводимом законопроектом пункте товаров, допускается исключительно в случае их оставления в местах накопления твердых коммунальных отходов, оборудованных в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Введение данной нормы обусловлено тем, что имеющихся в настоящее время правовых средств, в частности, мер, предусмотренных федеральным законодательством, для предотвращения оставления пластиковых отходов в непредназначенных для этого местах, недостаточно. Так, Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" установлен лишь запрет размещения отходов в объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (пункт 7 статьи 12), который применяется к тем лицам, которые либо передают, либо принимают на размещение отходы на "нелегальных" мусорных полигонах, и не применим к физическим лицам, выбрасывающим отходы, образующиеся в результате их деятельности. В свою очередь, административная ответственность за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления, в частности, при их сборе и накоплении, а также размещении (хранении и захоронении), предусмотрены в настоящее время статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. Однако данные меры применяются, прежде всего, к тем нарушителям, которые осуществляют деятельность по обращению с отходами на профессиональной основе.

Норма о том, что отказ от права собственности на отходы, образовавшиеся в результате использования указанных одноразовых пластиковых товаров, допускается исключительно в случае их оставления в местах накопления твердых коммунальных отходов, будет способствовать предотвращению образования несанкционированных свалок отходов, образовавшихся в результате использования одноразовых пластиковых изделий, в центральной и буферной зонах Байкальской природной территории, а также избежать попадания указанных частиц пластика в окружающую среду, в частности, непосредственно на водосборную площадь озера Байкал.

Рассматриваемый запрет на оборот полиэтиленовых и пластиковых пакетов, сумок и мешков, а также одноразовой пластиковой посуды и иных "одноразовых" пластиковых изделий полностью соответствует основным тезисам Концепции совершенствования института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки, утвержденной Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Абрамченко 28 декабря 2020 г. N 12888п-П11, в которой отмечается, что в отношении отдельных видов товаров и упаковки в случае полного отсутствия возможности их утилизации и при наличии доступных альтернатив должны применяться запреты на их производство и другие ограничительные меры.

Требования законопроекта в части запрета розничной продажи, а также безвозмездной передачи юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими розничную торговлю, некоторых видов товаров из пластмассовых материалов вводятся поэтапно: с 1 марта 2023 года для центральной экологической зоны Байкальской природной территории и с 1 марта 2024 года для буферной экологической зоны Байкальской природной территории. Даты вступления указанных требований в силу обусловлены началом периода максимальной антропогенной нагрузки в связи с увеличением туристического потока к берегам Байкала, а также требованиями части 1 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации".

Вводимый законопроектом поэтапный запрет на розничную продажу некоторых видов товаров из пластмассовых материалов позволит нивелировать социально-экономическую нагрузку для граждан, субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности в границах Байкальской природной территории, а также обеспечит плавный переход к новому регулированию, направленному на обеспечение баланса экологических, экономических и социальных интересов Байкальского региона.

Законопроект подготовлен в соответствии с терминологией и классификациями, используемыми в Межгосударственном стандарте ГОСТ 12302-2013 "Пакеты из полимерных пленок и комбинированных материалов. Общие технические условия", введенном в действие приказом Госстандарта от 28 августа 2013 г. N 639-ст, а также в ГОСТ Р 50962-96 "Посуда и изделия хозяйственного назначения из пластмасс. Общие технические условия", введен в действие постановлением Госстандарта России от 25 сентября 1996 г. N 598.

Положения законопроекта направлены на достижение целей и реализацию основных показателей Федерального проекта "Сохранение озера Байкал", реализуемого в рамках Национального проекта "Экология" (паспорт Федерального проекта "Сохранение озера Байкал" утвержден протоколом заседания проектного комитета по национальному проекту "Экология" от 21 декабря 2018 г. N 3).

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также иных международных договоров Российской Федерации.

Законопроект не окажет влияния на доходы или расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об охране озера Байкал"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об охране озера Байкал" не потребует расходов, покрываемых за счет федерального бюджета Российской Федерации и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Перечень
законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об охране озера Байкал"

1. Принятие Федерального закона "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об охране озера Байкал" не потребует принятия, признания утратившими силу, приостановления или изменения федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также признания утратившими силу, приостановления или изменения нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

2. Принятие федерального закона "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об охране озера Байкал" потребует разработки и принятия проекта приказа Минпромторга России "Об утверждении перечня товаров, на которые распространяется запрет розничной продажи, а также безвозмездной передачи юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими розничную торговлю, в центральной экологической зоне и буферной экологической зоне Байкальской природной территории".

Срок подготовки: в течение 90 дней с даты принятия законопроекта во втором чтении.

Ответственные исполнители - Минпромторг России, Минприроды России, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.