Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по защите конкуренции к решению Комитета от 18 мая 2022 г. N 45 (восьмого созыва) по проекту федерального закона N 104796-8 "О внешней администрации по управлению организацией", внесенному депутатами ГД А.Б. Выборным, М.Е. Старшиновым, В.П. Водолацким, О.А. Матвейчевым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по защите конкуренции (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 104796-8 "О внешней администрации по управлению организацией", внесенный депутатами Государственной Думы А.Б. Выборным, М.Е. Старшиновым, В.П. Водолацким, О.А. Матвейчевым (далее - законопроект), в части вопросов, отнесенных к ведению Комитета, и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается установить в российском законодательстве регулирование механизма назначения внешней администрации по управлению организацией (далее - внешняя администрация). Согласно законопроекту внешняя администрация может быть назначена по решению суда в отношении организаций, имеющих существенное значение для обеспечения стабильности экономики и гражданского оборота, защиты прав и законных интересов граждан в Российской Федерации в целом или в отдельном регионе, в которых иностранные лица прямо или косвенно владеют более 25% акций (долей). Устанавливаются критерии, свидетельствующие о существенном значении организации. Предусматривается закрытый перечень оснований назначения внешней администрации. Внешняя администрация назначается на срок до 18 месяцев с возможностью продления на этот же срок.

В соответствии с пояснительной запиской указанный правовой механизм предлагается установить в целях защиты национальных интересов Российской Федерации, в том числе обеспечения безопасности государства и финансовой стабильности, а также прав и законных интересов организаций, кредиторов, работников и общества.

Концептуально правовое закрепление указанного правового механизма возражений не вызывает. Вместе с тем представляется необходимость дополнительного обсуждения и доработки отдельных положений законопроекта.

Так, критерии, предусмотренные частью 3 статьи 1 законопроекта для назначения в отношении организации внешней администрации, в силу нечеткости используемых терминов и формулировок позволяют применять их для необоснованно широкого круга организаций.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 1 законопроекта одним из двух необходимых для назначения внешней администрации критериев является то, что контролирующим организацию лицом либо владельцем (в совокупности прямо или косвенно) не менее чем 25% голосующих акций организации или долей в уставном капитале организации является иностранное лицо (иностранные лица, в том числе несколько лиц, не аффилированных друг с другом), которое связано с иностранным государством, совершающим в отношении Российской Федерации, российских юридических лиц и физических лиц недружественные действия (в том числе если такое иностранное лицо имеет гражданство этого государства, местом регистрации такого иностранного лица, местом преимущественного ведения им хозяйственной деятельности или местом преимущественного извлечения прибыли от деятельности является это государство).

Представляется, что указанное положение, не имея в целях законопроекта четкого определения термину иностранное лицо, создает правовую неопределенность в вопросе кто является таким лицом и какие критерии должны использоваться должностными лицами при принятии соответствующих решений об отнесении конкретных лиц к иностранным лицам.

Так, в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 8 декабря 2003 года N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" для целей указанного Федерального закона иностранным лицом является физическое лицо, юридическое лицо или не являющаяся юридическим лицом по праву иностранного государства организация, которые не являются российскими лицами. При этом указанным Федеральным законом предусмотрено, что российским лицом является юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации, физическое лицо, имеющее постоянное или преимущественное место жительства на территории Российской Федерации, являющееся гражданином Российской Федерации или имеющее право постоянного проживания в Российской Федерации либо зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В целях преодоления имеющейся правовой неопределенности целесообразно в законопроекте также по указанной аналогии дать определение терминам "иностранное лицо" и "российское лицо" для целей законопроекта, исходя из недопустимости возможного произвольного применения указанного положения законопроекта в отношении каких-либо российских организаций и граждан.

Также требуется более точно определить критерии, по которым будет определяться связь лица с иностранным государством, совершающим в отношении Российской Федерации, российских юридических лиц и физических лиц недружественные действия. Применение формулировки "в том числе" означает, что такая связь может быть усмотрена произвольно на основе любых неизвестных критериев, включая явно несущественные (ведение переговоров, приобретение и использование товаров, работ и услуг, происходящих из недружественных иностранных государств).

Указанная неясность регулирования производно приводит к неопределенности в части содержащегося в законопроекте изъятия (положения законопроекта не должны применяться) для иностранных лиц бенефициарными владельцами которых идентифицированы граждане Российской Федерации (части 5 статьи 1). В соответствии с частью 5 статьи 1 законопроекта указанные граждане Российской Федерации не должны быть связанны с указанными недружественным иностранными государствами. Отсутствие критериев, по которым должна быть определена указанная связь также приведет к произвольности применения указанного положения.

Более того, в целях снижения возможных негативных экономических последствий критерий, содержащийся в пункте 1 части 3 статьи 1 законопроекта, требует пересмотра в части необходимого для назначения внешней администрации количества акций (долей) в организации, находящихся во владении иностранного лица, и повышения этого количества до 50%, поскольку из концепции законопроекта следует, что объектом регулирования являются организации, находящиеся преимущественно в иностранном владении либо под контролем. Установленный уровень иностранного владения в 25% создает риски назначения внешней администрации и применения предусмотренных законопроектом мер (вплоть до замещения активов организации и продажи акций (долей) на торгах) для необоснованно широкого круга российских юридических лиц. Более того, если назначение внешней администрации возможно в случае, если иностранное лицо, связанное с недружественным иностранным государством, владеет (в совокупности прямо или косвенно) не менее чем 25% голосующих акций организации или долей в уставном капитале организации, то ходатайство об отказе в назначении внешней администрации (статья 4) в суд (в связи с возобновлением деятельности организации на территории Российской Федерации либо отчуждением акций (долей) организации или передачей их в доверительное управление российскому лицу) либо заявление в межведомственную комиссию о досрочном прекращении полномочий внешней администрации по тем же основаниям (статья 5) может быть подано только акционерами организации, владеющими более чем 50% акций (долей) организации.

Кроме того содержащихся в части 3 статьи 1 законопроекта двух критериев, необходимых для назначения внешней администрации явно недостаточно. Представляется, что применение механизма внешней администрации, как и применение механизма банкротства, должно являться крайней мерой и не применяться произвольно. В силу чего необходимо четко закрепить в качестве критериев назначения внешней администрации, помимо того что организация находится в иностранном владении и является значимой в экономике, также совершение организацией определенных конкретных действий.

Тем более, что в соответствии с частью 7 статьи 1 законопроекта по решению межведомственной комиссии при Минэкономразвития России (далее - межведомственная комиссия), организация может быть признана соответствующей критериям значимости организации, предусмотренным пунктом 2 части 3 статьи 1, вне зависимости от наличия признаков такой значимости, указанных в части 6 статьи 1, то есть практически произвольно, на усмотрение межведомственной комиссии.

Относительно действий организации, которые она должна осуществить либо обстоятельств, которые должны наступить для возникновения оснований для назначения внешней администрации частью 8 статьи 1 законопроекта предусмотрено, что внешняя администрация может быть назначена при наличии хотя бы одного из указанных в данной части оснований.

Вместе с тем такие основания, по мнению Комитета, должны зависеть исключительно от конкретных действий руководства организации, повлекших негативные последствия. В силу чего пункты 3 (в части уменьшения объема производства и продажи продукции, сокращения выручки на 30%), 4 (имеется угроза прекращения деятельности без назначения внешней администрации) и 5 (стабилизация экономического положения организации может потребовать расходов бюджетов бюджетной системы) части 8 статьи 1 законопроекта, из содержания которых явно не следуют конкретные действия руководства организаций по прекращению деятельности в России, по мнению Комитета, необходимо исключить. Пункт 2 части 8 статьи 1 законопроекта требует доработки с учетом необходимости наступления негативных последствий указанных в нем действий и зависимости их от объявленного решения руководства организации прекратить деятельность в отсутствие очевидных экономических причин.

Имеются замечания и в отношении регулирования правового статуса и деятельности организации, назначаемой в качестве внешней администрации.

В соответствии со статьями 2 и 3 законопроекта в качестве внешней администрации судом может быть назначена государственная корпорация развития "ВЭБ.РФ" или иная организация, определенная решением межведомственной комиссии на основании обращения руководителя федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет деятельность соответствующая организация или обращения главы субъекта Российской Федерации, в котором зарегистрирована или на территории которого осуществляет деятельность эта организация. К такому обращению, в соответствии со статьей 3 законопроекта должны быть приложены материалы, подтверждающие соответствие организации критериям, предусмотренным проектируемым федеральным законом, и наличие оснований для назначения внешней администрации в соответствии с проектируемым федеральным законом.

Однако указанных критериев, которым должна соответствовать организация для назначения ее в качестве внешней администрации, каких-либо требований к такой организации в этих целях, а также состава (перечня) указанных материалов (документов) законопроект не предусматривает, что придает неопределенность устанавливаемому регулированию и предоставляет правоприменителю возможность неограниченного усмотрения. Между тем в соответствии с концепцией законопроекта внешняя администрация назначается в отношении организаций, имеющих существенное значение для обеспечения стабильности экономики.

Исходя из чего представляется целесообразным установление критериев (требований) для определения организации в целях назначения ее в качестве внешней администрации. А в целях обеспечения прозрачности, эффективности и защиты конкуренции определение такой организации целесообразно осуществлять конкурентными способами (на основе конкурса). Альтернативным вариантом регулирования может стать закрытый перечень организаций, назначаемых в качестве внешней администрации, например, с разграничением по отраслям экономики. Целесообразно также с точки зрения эффективности управления организацией предусмотреть возможность участия в качестве внешней администрации российских лиц - акционеров (например, с долей участия от 25%) организации, в отношении которой назначается внешняя администрация.

Кроме того, в соответствии с законопроектом (статья 12) при принятии решения о ликвидации организации или введении процедуры конкурсного производства, которое осуществляется по правилам Федерального закона от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" с особенностями, установленными законопроектом, суд возлагает функции соответственно ликвидатора или конкурсного управляющего на внешнюю администрацию. В соответствии с Федеральным законом от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" арбитражный (в том числе конкурсный) управляющий является субъектом профессиональной деятельности и осуществляет регулируемую указанным Федеральным законом профессиональную деятельность, занимаясь частной практикой, а к осуществлению такой деятельности предъявляются обязательные требования (условия). Таких условий законопроектом к организациям (лицам) назначаемым внешней администрацией не предъявляется, что также с учетом значимости предполагаемых к ликвидации или осуществлению процедуры конкурсного производства организаций требует дополнительной проработки.

Недостаточно обоснованным с точки зрения защиты конкуренции, а также эффективности экономической деятельности представляется предусмотренное законопроектом (статья 13) преимущественное право приобретения акций (долей в уставном капитале) хозяйственного общества, созданного путем замещения активов организации, лица, назначенного в качестве внешней администрации. Такой подход создает риск в создании внешней администрацией условий для банкротства организации и вывода активов в свою собственность в ущерб интересов российских акционеров, кредиторов и работников такой организации.

В целом законопроект характеризуется широким спектром полномочий лица, назначенного в качестве внешней администрации (при наличии ходатайства ФНС России начиная со дня принятия судом заявления о назначении внешней администрации и одновременно обеспечительных мер к организации, которые фактически могут остановить деятельность предприятия), направленных фактически в конечном итоге на ликвидацию организации и продажу ее активов. Более того, полномочиями обладает не только лицо, назначенное в качестве внешней администрации, а в отдельных случаях и лица, которые могли быть назначено в качестве внешней администрации (часть 8 статьи 4), а также осуществлявшие (прекратившие) полномочия внешней администрации, (часть 5 статьи 5, часть 21 статьи 13).

Хотя законопроектом (статья 8) и предусмотрено, что внешняя администрация обязана действовать добросовестно и разумно в интересах организации, ее кредиторов, работников и общества, а также что внешняя администрация несет ответственность за убытки, причиненные в ходе осуществления ею своих полномочий, вместе с тем указывается, что ответственность наступает только в случае умышленного нарушения законодательства Российской Федерации или вследствие грубой неосторожности, меры ответственности (в том числе отстранение от исполнения полномочий внешней администрации), требования страхования ответственности, механизм контроля со стороны межведомственной комиссии либо государственных органов за эффективностью деятельности внешней администрации в законопроекте отсутствуют.

Так, например, соответствии со статьей 13 законопроекта обязательными условиями участия в торгах акций (долей в уставном капитале) хозяйственного общества, созданного путем замещения активов организации, являются обязательство участников торгов в случае победы на торгах обеспечивать сохранение не менее двух третей рабочих мест и обязательство продолжать деятельность, которую вела организация, на территории Российской Федерации в течение не менее одного года. Внешняя администрация заключает с победителем торгов соглашение об исполнении указанных условий. В течение одного года с даты заключения договора купли-продажи акций (долей в уставном капитале) хозяйственного общества лицо, осуществлявшее полномочия внешней администрации, вправе запрашивать у покупателя необходимые сведения и документы для подтверждения выполнения указанных условий. Запрашиваемые сведения и документы представляются покупателем лицу, осуществлявшему полномочия внешней администрации. В случае непредставления запрашиваемых сведений и документов и (или) существенного нарушения или неисполнения покупателем соглашения об исполнении указанных условий данное соглашение и договор купли-продажи акций (долей в уставном капитале) хозяйственного общества подлежат расторжению судом на основании заявления лица, осуществлявшего полномочия внешней администрации, подаваемого на основании решения федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет деятельность организация. Вместе с тем законопроект не предусматривает обязанность лица, осуществлявшего полномочия внешней администрации, осуществлять контроль выполнения указанных обязательных условий, не учитывает случай, когда на торгах побеждает лицо, осуществлявшее полномочия внешней администрации, а также контроль за действиями такого лица как в случае заключения с победителем торгов соглашения об исполнении указанных условий, так и в случае, когда само лицо является победителем таких торгов.

Одновременно законопроект, предусматривая широкие полномочия межведомственной комиссии в отношении организаций, подпадающих по критерии законопроекта (полномочия признавать организацию имеющей существенное значение по своему усмотрению (часть 7 статьи 1), принятие решений о назначении в качестве внешней администрации конкретной организации (статья 2), о ходатайстве ФНС России о принятии обеспечительных мер (статья 4), о направлении ФНС России заявления о прекращении судом полномочий внешней администрации, о переходе к осуществлению другого вида полномочий внешней администрации, о проведении замещения активов организации и продаже на торгах акций (долей в уставном капитале) хозяйственного общества, созданного в результате замещения активов организации, согласование крупных сделок, заявления о принудительной ликвидации организации и другие полномочия), не предусматривает положений о ее правовом статусе, составе и порядке формирования такой комиссии, порядка обжалования решений межведомственной комиссии и мер ответственности ее членов за последствия таких решений. Напротив, законопроектом предусмотрено, что решение межведомственной комиссии не является основанием для возникновения гражданско-правовой ответственности ее членов (часть 6 статьи 3).

Учитывая изложенное, а также общую направленность законопроекта на защиту национальных интересов Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по защите конкуренции полагает возможным поддержать концепцию законопроекта и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении с учетом изложенных замечаний.

Председатель Комитета

В.К. Гартунг