Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам семьи, женщин и детей на проект федерального закона N 1030390-7 "О внесении изменений в статью 55 Семейного кодекса Российской Федерации и статью 13 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" (в части временного пребывания детей у дедушек, бабушек, совершеннолетних братьев, сестёр и других близких родственников), внесенный депутатами Государственной Думы Н.В. Костенко, О.В. Тимофеевой, а также О.В. Савастьяновой, О.В. Окуневой, Л.Н. Духаниной в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей повторно рассмотрел изменённый текст проекта федерального закона N 1030390-7 "О внесении изменений в статью 55 Семейного кодекса Российской Федерации и статью 13 Федерального закона "Об опеке и попечительстве".

Законопроектом предлагается дополнить семейное законодательство двумя новациями:

1. Предлагается дополнить первое предложение пункта 1 статьи 55 Семейного кодекса Российской Федерации словами ", в том числе пребывание,".

В результате предлагаемого дополнения редакция статьи будет выглядеть следующим образом: "Ребенок имеет право на общение, в том числе пребывание, с обоими родителями, дедушкой, бабушкой, братьями, сестрами и другими родственниками.".

По мнению авторов проекта, отсутствие слова "пребывание" означает, что временное нахождение ребенка с бабушкой, дедушкой или близкими родственниками расценивается как отсутствие родительского попечения и может являться основанием для вмешательства органов опеки и попечительства.

Авторы считают, что вопрос пребывания детей с родственниками не решен, а в случае краткосрочного отсутствия родителей оставление детей с бабушкой или дедушкой находится вне правового поля. На практике эта ситуация якобы порождает оформление нотариальных доверенностей, содержание которых сводится к тому, что родители позволяют бабушке или дедушке находиться с внуком (внучкой) и защищать его интересы.

В этой связи, необходимо отметить, что авторы проекта смешивают в одну проблему две различные системы правоотношений. Первая, это отношения родителей, детей и родственников внутри семьи, где в термин "общение" включен весь традиционный российский воспитательный процесс со всеми его методами, видами, формами и способами (например, одна из форм общения - это и есть "пребывание" - ограниченный по времени личный контакт с родственником).

Вторая система правоотношений возникает, когда семья сталкивается с "внешним миром" - государственными учреждениями (медицинские организации, транспортные перевозки, органы публичной власти различного уровня). Именно в этой системе полноценным законным представителем является родитель. Близкий же родственник формально по закону действительно не является законным представителем.

Именно из-за смешения этих двух систем правоотношений авторами и делается неверный вывод о том, что введение нового термина "пребывание" (без разъяснения, что это такое) в законодательство якобы наделит близких родственников полномочиями законных представителей.

В связи с этим, необходимо отметить, что праву ребенка на общение с родителями и родственниками, предусмотренное статьей пункта 1 статьи 55 Семейного кодекса Российской Федерации, корреспондирует право родственников на общение с ребенком, предусмотренное пунктом 1 статьи 67 Семейного кодекса Российской Федерации. При этом общение между детьми и их родственниками в случае раздельного проживания выступает составной частью их обычной семейной жизни.

В России традиционно общение между детьми и их родственниками имеет различные формы и проявления в виде прямых личных и дистанционных контактов. При этом пребывание ребенка как с родителем, проживающим отдельно от ребенка, так и с другими родственниками выступает одной из форм их личного прямого общения и означает, что в ограниченный период времени ребенок пребывает вместе с лицом, имеющим право на общение с ним, даже если это происходит в месте, в котором ребенок обычно не проживает.

В связи с этим, полагаем, что авторами проекта допускается ограниченное толкование термина "общение", как исключающее законное пребывание ребенка с родственником, что является неверным.

Дополнительно следует отметить, что, по нашему мнению, принятие такого изменения не только не внесет ясность в рассматриваемый вопрос, а наоборот, может привести к дополнительной правовой неопределенности в трактовке на местах термина "общение с ребенком" (что такое длительность пребывания, входит ли в него понятие гуляние, прием пищи, сон вне дома родителей, празднование и т.п.) вплоть до абсурда.

Необходимо отметить, что согласно действующему законодательству только родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий, независимо от того "пребывают" они рядом с ребенком или нет. "Пребывание" ребенка с родственниками само по себе не влияет на осуществление родителями прав и обязанностей по законному представительству ребенка.

Иными словами, право ребенка на пребывание с близкими родственниками уже вытекает из действующих положений семейного законодательства, не оставляет его без попечения и не требует уточнения.

Таким образом, по нашему мнению, предлагаемое изменение не только не решит изложенную в пояснительной записке проблему отсутствия у родственников статуса законного представителя при общении с "внешним миром", но и в целом, является избыточным.

2. Также законопроектом предлагается изложить в новой редакции часть 4 статьи 13 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", дополнив ее новым предложением:

"4. При назначении опекуна или попечителя в случаях, предусмотренных частями 1, 2 и 3 настоящей статьи, должны быть соблюдены требования, предъявляемые к личности опекуна или попечителя частью 1 статьи 10 настоящего Федерального закона. При назначении опекуна или попечителя в случаях, предусмотренных частями 1, 2 и 3 настоящей статьи, когда в качестве опекуна или попечителя несовершеннолетнего ребенка назначаются его бабушка, дедушка, совершеннолетний брат или сестра, несовершеннолетний ребенок вправе пребывать у указанных лиц до принятия органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна или попечителя в порядке, установленном статьёй 12 настоящего Федерального закона.".

Иными словами, предлагается установить, что в случае, если сами родители назначили в качестве опекуна или попечителя несовершеннолетнему ребенку его бабушку, дедушку, совершеннолетних братьев или сестер, то ребенок вправе пребывать у указанных лиц до момента принятия органом опеки и попечительства акта о предварительном (временном) назначении именно этого опекуна или этого попечителя в порядке статьи 12 Федерального закона.

В этой связи следует отметить, что как было описано выше, согласно действующему законодательству ребенок уже имеет все правовые основания пребывать у родственников до назначения временного опекуна.

По всей видимости авторами предполагается, что в момент возникновения такой ситуации до назначения временного опекуна или попечителя проходит значительный период времени.

Однако, согласно требованиям пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ предварительные опека и попечительство назначаются незамедлительно при нецелесообразности помещения ребенка в организацию для детей-сирот.

Иными словами, до назначения временного опекуна проходит явно незначительный по времени срок, в течение которого ребенок находится у родственников на законном основании и какое-либо дополнительное регулирование в данном случае не требуется.

В этой связи, необходимо обратить внимание, что статья 12 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Предварительные опека и попечительство" была разработана законодателем и предназначена именно для экстренного принятия решения по временной опеке с целью сохранения привычных условий жизни ребенку с целью избежать помещения в детское учреждение.

Более того, временными опекунами (до назначения постоянной опеки) становятся именно родственники, которые имеют преимущественное право на опеку в силу положений части 5 статьи 10 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ.

Иными словами, по нашему мнению, предлагаемое изменение также не привносит в правовое поле нового регулирования и является избыточным.

На законопроект поступили отрицательные отзывы Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Таким образом, несмотря на то, что идея упорядочивания вопросов участия родственников в воспитании детей в целом заслуживает внимания (например, в разъяснении судами термина "общение" для нужд правопримененителей на местах), в представленном виде законопроект не может быть поддержан.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей считает целесообразным предложить авторам законопроекта в соответствии с пунктом "а" части 6 статьи 112 Регламента Государственной Думы изменить текст указанного проекта федерального закона до его рассмотрения Государственной Думой в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.А. Останина