Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям на проект федерального закона N 155842-8 "О жилых комплексах, об управлении имуществом общего пользования в жилых комплексах" (в части регулирования отношений, касающихся имущества общего пользования в комплексе индивидуальных жилых домов и земельных участков с общей инфраструктурой) - внесён Правительством Российской Федерации (первое чтение)

Комитет Государственной Думы по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 155842-8 "О жилых комплексах, об управлении имуществом общего пользования в жилых комплексах" (далее - законопроект) и в рамках своей компетенции сообщает следующее.

Законопроектом вводится понятие жилого комплекса, определяется порядок управления и содержания имущества общего пользования в таком комплексе, регулируются правоотношения по приобретению прав на объекты и земельные участки в границах жилых комплексов, устанавливаются особенности проведения общего собрания собственников индивидуальных жилых домов и (или) земельных участков, предназначенных для жилищного строительства, иных объектов недвижимости в границах территории жилого комплекса.

Комитет считает необходимым отметить, что в настоящее время действительно существует пробел в правовом регулировании отношений при строительстве и эксплуатации, так называемых "коттеджных посёлков", особенно в части вопросов организации процедуры создания и управления данными объединениями собственников недвижимости, установления порядка определения и использования общего имущества (в том числе земельных участков), предназначенных для обслуживания нужд собственников и арендаторов объектов недвижимости в таких посёлках.

В указанном контексте актуальность законопроекта не вызывает сомнений, поскольку его концепция предусматривает ряд правовых механизмов, которые смогли бы способствовать решению существующих проблем. Вместе с тем, по мнению Комитета, предложенный в законопроекте подход нуждается в дополнительном обсуждении, а значительная часть проектируемых положений требует концептуальной и юридико-технической доработки.

В частности, как следует из пояснительной записки, законопроект направлен на реализацию постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 декабря 2021 года N 55-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 7, части 1 статьи 44, части 5 статьи 46, пункта 5 части 2 статьи 153 и статьи 158 Жилищного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым федеральному законодателю следует закрепить надлежащую модель правового регулирования организационных и имущественных отношений, связанных с функционированием комплексов индивидуальных жилых домов и земельных участков с общей инфраструктурой.

Необходимо отметить наличие в законодательстве системы норм, регулирующих схожие по своей правовой природе правоотношения, в частности связанные:

1) с управлением и содержанием имущества общего пользования (Жилищный кодекс Российской Федерации);

2) с определением понятий малоэтажный жилой комплекс и общее имущество такого комплекса, установлением предъявляемых при утверждении проектов планировки и межевания территории жилого комплекса требований к регулированию прав собственности на общее имущество в жилом комплексе, правилам определения долей собственников индивидуальных жилых домов в праве общей собственности на общее имущество (Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации");

3) с отношениями, связанными с использованием членских взносов при управлении жилым комплексом товариществом собственников недвижимости (Федеральный закон от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации");

4) с созданием и управлением товариществами собственников недвижимости (Гражданский кодекс Российской Федерации).

По сути, законопроектом предлагается специальное правовое регулирование для отношений, которые по своей правовой природе не являются уникальными, в связи с чем его положения во многом дублируют нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и иных указанных выше законодательных актов, не формируя при этом какой-либо новой специфики правоотношений, возникающих между собственниками индивидуальных жилых домов и (или) земельных участков в жилых комплексах.

В этой связи Комитет считает, что принятие специального законодательного акта, который неким отличным образом, не имеющим прямых аналогий с используемыми на практике подходами, регулирует указанные отношения без внесения соответствующих корреспондирующих изменений в упомянутые нормативно правовые акты, может привести к неразберихе в трактовке общепринятых положений и вызвать сложности методического характера в правоприменительной практике.

Комитет полагает, что использование сугубо юридико-технического подхода к решению обозначенной задачи не только не устраняет неопределённость в вопросе правовой природы отношений, возникающих между собственниками объектов недвижимости в жилых комплексах с общей инфраструктурой, но может создать условия для фрагментации регулирования схожих по своему содержанию гражданско-правовых отношений, что не в полной мере решает поставленную Конституционным Судом Российской Федерации задачу внесения определённости в правовой режим имущества общего пользования.

Необходимо отметить, в частности, содержательную неопределённость и юридическую некорректность предложенного в законопроекте определения понятия "жилой комплекс". В нем перечень основных критериев правовой идентификации объекта не является однозначным и исчерпывающим, что позволяет соотнести с указанным понятием любую совокупность объектов недвижимости. К примеру, следуя предложенной законопроектом логике, жилым комплексом признаются не обременённые строительством жилых домов или объектов инфраструктуры смежные земельные участки, объединённые согласно документации планирования территории в границах единого комплекса.

Из определения жилого комплекса невозможно понять, является ли обязательным утверждение документации по планировке территории в отношении всего жилого комплекса, и какая именно документация имеется в виду в случае, если наличие такой документации является квалифицирующим признаком жилого комплекса. Так, в законопроекте указывается, что документация должна утверждаться в отношении земельного участка, с границами которого совпадает соответствующая территория. В тоже время делается изъятие для земельных участков, определяемых как имущество общего пользования, для которых такая документация может не утверждаться. При этом статья 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусматривает обязательную разработку документации по планировке территорий при строительстве жилого комплекса (за исключением строительства с использованием механизма долевого участия), а видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории. Таким образом, законопроект не позволяет достоверно установить, является ли разработка соответствующей документации обязательной и если да, то какой именно вид документации по планировке территории должен использоваться.

Законопроектом предусматривается отнесение к общему имуществу жилого комплекса имущества, не находящегося в долевой собственности владельцев недвижимости такого комплекса. При этом пользоваться таким имуществом владельцы и пользователи недвижимости жилого комплекса могут по соглашению с собственником имущества без ограничений, а на последних накладывается ограничение по изменению целевого назначения имущества. Также собственник имущества, не находящегося в долевой собственности, вправе устанавливать плату за пользование таким имуществом, порядок определения которой будет установлен Правительством Российской Федерации.

Таким образом, в вопросе регулирования использования владельцами и арендаторами объектов недвижимости жилого комплекса земельных участков и иных объектов, не принадлежащих им на праве долевой собственности, происходит смешение публично-правовых и частноправовых механизмов регулирования: частного и публичного сервитута, полномочий публичных органов власти по регулированию частных отношений собственников имущества в части отнесения недвижимости к имуществу общего пользования на основании утверждаемой документации по планировке территории, а также публичного регулированная размера платы за по сути частный сервитут. Подобная конструкция не способствует системному регулированию обозначенного вопроса и пониманию правовой природы предлагаемого правового механизма.

Проектируемая статья 4 законопроекта в соответствии с её наименованием посвящена, в том числе, вопросам осуществления прав на земельный участок, входящий в состав имущества, не находящегося в долевой собственности владельцев недвижимости жилого комплекса, и предоставленного в аренду. Комитет отмечает, что регулирование данного вопроса нуждается в серьёзной доработке ввиду следующего.

В соответствии с частью 4 проектируемой статьи 4 законопроекта в случае, если расположенный в границах жилого комплекса земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, подлежит предоставлению в аренду со множественностью лиц на стороне арендатора, договор, предусматривающий предоставление в аренду такого земельного участка, в том числе договор участия в долевом строительстве, должен содержать:

1) порядок определения размера арендной платы каждого из соарендаторов земельного участка, права на который входят в общее имущество;

2) порядок получения доступа к информации о содержании (об условиях) договора аренды указанного участка;

3) последствия истечения срока договора аренды указанного земельного участка.

Комитет отмечает, что из приведённой нормы неясно, является ли предоставление земельного участка в аренду со множественностью лиц на стороне арендатора обязательным требованием к созданию жилого комплекса (к приобретению в аренду земельного участка в границах такого комплекса) либо такой земельный участок может быть предоставлен в аренду в любое время на основании заявления в общем порядке, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации, в том числе - одному лицу. Также не представляется возможным установить вид и содержание договора "предусматривающего предоставление в аренду такого земельного участка", поскольку земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, в соответствии с земельным законодательством предоставляются в аренду на основании заявления заинтересованных лиц.

В соответствии с частью 5 проектируемой статьи 4 законопроекта ограниченный в обороте земельный участок, который является земельным участком общего назначения, и подлежит предоставлению в аренду со множественностью лиц на стороне арендатора с учетом положений части 4 проектируемой статьи 4 законопроекта, предоставляется в аренду со множественностью лиц на стороне арендатора без проведения торгов.

В этой связи неясно каким способом предоставляется земельный участок, на который не наложены ограничения в обороте: на торгах или без проведения торгов, поскольку законопроект не содержит уточнения в данной части. При этом необходимо отметить, что предоставление такого участка на торгах может привести к тому, что победителем аукциона будет является лицо, не являющееся собственником недвижимости в жилом комплексе. С другой стороны, отсутствие чёткого регламентирования процедуры определения границ жилого комплекса и предоставление земельных участков без проведения торгов могут повлечь за собой злоупотребления в части необоснованного захвата в долевую собственность земель, прилегающих к жилому комплексу.

По мнению Комитета, что законопроект нуждается в комплексной доработке. Поскольку значительная часть проектируемых положений регулируют схожие по своей правовой природе правоотношения, представляется целесообразным при подготовке законопроекта ко второму чтению унифицировать подходы в отношении регламентации аналогичных процедур, содержащихся в различных законодательных актах. Кроме того, необходимо отметить недостаточную проработку механизма образования жилых комплексов в отношении уже существующих объектов недвижимости, а также вопросов образования и предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в долевую собственность владельцев объектов недвижимости в жилом комплексе.

На основании изложенного Комитет считает, что проект федерального закона N 155842-8 "О жилых комплексах, об управлении имуществом общего пользования в жилых комплексах" может быть поддержан при рассмотрении Государственной Думой в первом чтении при условии доработки ко второму чтению с учетом обозначенных выше замечаний.

Председатель Комитета

С.А. Гаврилов