Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по защите конкуренции (восьмого созыва) по проекту федерального закона N 140808-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и статью 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по защите конкуренции
(восьмого созыва)
по проекту федерального закона N 140808-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и статью 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции"
внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по защите конкуренции рассмотрел проект федерального закона N 140808-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и статью 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроект разработан в целях устранения пробелов регулирования, выявленных в ходе правоприменительной практики, и касается, прежде всего, совершенствования процедур подготовки, заключения и исполнения концессионных соглашений в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения в целях привлечения в коммунальную инфраструктуру квалифицированных частных инвесторов и обеспечения потребителю качественных услуг.

Следует отметить, что изменения носят точечный характер, преимущественно за счет оптимизации сроков и порядков проведения конкурсных процедур, согласования проектов, установление дополнительных требований к потенциальным инвесторам.

В частности, законопроектом устанавливается запрет на участие в качестве концессионеров государственных и муниципальных унитарных предприятий и бюджетных учреждений, учредителями которых являются концеденты. Подобная схема порождает создание "пустых" концессий, не способствующих привлечению частного капитала, но влияющих на рост тарифов для потребителей. При этом предлагаемый запрет в отличие от остальных новаций не ограничивается сферой ЖКХ, а охватывает все отношения, регулируемые законом о концессионных соглашениях.

Законопроект предусматривает обязательное включение в проект соглашения существенных условий, содержащих обязательства концессионера по эксплуатации объекта концессии, объему работ, объему инвестиций, срокам и этапам исполнения условий концессии, обязательства концедента по обеспечению деятельности, предусмотренной соглашением, порядок ценообразования, внесения изменений и др. Добровольный порядок включения данных условий в проект соглашения, заключаемого без проведения конкурса, при представлении собственнику объекта концессии приводит на практике к неопределенности требований к процедуре заключения концессии, непроработанности мероприятий и снижению качества инвестиционных программ. Отсутствие инвестиционных обязательств концессионера в соглашении является одной из причин ветхого состояния коммунальной инфраструктуры и низких темпов модернизации.

Устанавливается срок (5 дней на направление и 15 дней на подписание) для принятия высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации решения о подписании концессионного соглашения, в случае, если объектом концессии являются коммунальные системы, реализация услуг по которым осуществляется по регулируемым ценам (тарифам) и концедентом является муниципальное образование, а третьей стороной соглашения выступает субъект Российской Федерации. Отсутствие в действующем законодательстве четкой регламентации сроков проведения и согласования соответствующих процедур приводит к затягиванию заключения концессионных соглашений, что является одним из факторов низкой привлекательности коммунальных концессий для частных инвесторов.

Законопроектом предлагается также сократить с 45 до 30 дней срок размещения предложения о заключении концессионного соглашения, установить 3-хдневный срок для размещения заявок на участие в конкурсе на его заключение. Указанный срок является достаточным для обеспечения конкурентного доступа к заключению договора концессии. Длительность процедур не стимулирует инвесторов к заключению концессий.

Важной новацией законопроекта являются предложения по снятию ограничений по доле незарегистрированного недвижимого имущества в общем объеме имущества, входящего в состав объекта концессии, а также с расширением возможностей концедента и концессионера по осуществлению государственной регистрации такого имущества.

В частности, предлагается увеличить с 1 года до 3 лет срок совершения действий по обеспечению государственной регистрации собственности на имущество, выполнение кадастровых работ и регистрации обременения для концессионера. Комитет, понимая, что удлинение срока процедур регистрации носит объективный характер и позволяет выполнить обязательства по регистрации, не создавая предпосылок для расторжения договора, считает при этом необходимым разграничить по годам последовательность совершения этих процедур, чтобы новация не приобрела характер затягивания сроков. Одновременно предлагается предусмотреть в концессионном соглашении возможность возложения обязательств по совершению этих действий на концедента, включая финансирование за его счет указанных расходов.

Возможность передачи концессионеру незарегистрированного имущества с обязательством регистрации в течение определенного срока позволит вовлечь в экономический оборот до 50 процентов незарегистрированного, но стоящего на балансе муниципалитета имущества и объектов незавершенного строительства.

Комитет также поддерживает предложение о введении обязательств концессионера по разработке инвестиционной программы, неисполнение которой, также как и невыполнение концедентом обязательств по ее утверждению в установленном порядке, являются существенным нарушением условий соглашения, приводящем к его расторжению.

Установление требований к инвестпрограмме позволит осуществлять мониторинг и контроль реализации концессионного соглашения, сократит риски увеличения износа коммунальных объектов и роста тарифов при низком качестве оказываемых услуг. При этом данная мера представляется более эффективной, чем ужесточение критериев участия в концессии.

В целях привлечения на концессионный рынок квалифицированных инвесторов в коммунальной сфере предлагается установить следующие условия доступа на конкурс: обеспечение исполнения обязательств по заключению концессионного соглашения в виде задатка или безотзывной банковской гарантии (не более 5% расходов на создание или реконструкцию объекта концессии) и опыт эксплуатации объектов (не менее 2 лет в случае предоставления услуг в населенном пункте от 100 до 500 тысяч человек и не менее 3 лет - с населением более 500 тысяч человек). Невозвратность задатка и квалификационное требование будет способствовать устранению псевдоучастников концессионных конкурсов и иных недобросовестных лиц, не имеющих цель обновления оборудования и повышения качества услуг.

При этом требует дополнительного обсуждения вопрос совокупного расчета соответствия указанным требованиям в отношении группы лиц, в случае, если концессионер образует группу лицу, что предусмотрено пунктом 8 статьи 1 законопроекта.

Реализация предусмотренных законопроектом норм в целом позволит повысить эффективность концессий, однако для увеличения их инвестиционной привлекательности и модернизации коммунальной сети необходимо совершенствование подходов к тарифообразованию и тарифному регулированию, к контролю за реализацией концессионных соглашений, а также привлечение бюджетных и иных целевых источников финансирования мероприятий по обновлению коммунальной инфраструктуры.

Статьей 2 законопроекта предлагается уточнить порядок внеконкурсной передачи прав владения (пользования) государственным (муниципальным) имуществом без проведения конкурса (аукциона) в случае, если это имущество является частью инженерно-технической сети или передается единой теплоснабжающей организации.

В отношении передачи прав на объекты, технологически связанные с инженерно-технической сетью лицу, обладающему правами владения (пользования) этой сетью, вводится запрет на неоднократную и последовательную передачу хозяйствующим субъектам объектов коммунальной инфраструктуры без проведения торгов, если стоимость передаваемого имущества превышает 10 процентов объекта концессии, за исключением случаев несостоявшихся торгов, передачи вновь созданных объектов или изменения условий концессионного соглашения. Данная норма будет способствовать прозрачности передачи объектов инфраструктуры внутри сети и предотвратит ограничение конкурентного доступа к ним потенциальных инвесторов.

В отношении единых теплоснабжающих организаций уточняется возможность внеконкурсной передачи исключительно объектов теплоснабжения, находящихся в государственной (муниципальной) собственности.

С учетом изложенного, Комитет поддерживает принятие проекта федерального закона N 140808-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и статью 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

В.К. Гартунг