Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 22 января 2020 г. к N 194, п. 2.4 (седьмого созыва) по проекту федерального закона N 837132-7 "О внесении изменений в статьи 1, 5 и 10 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (в части правового регулирования предоставления гостиничных услуг и классификации объектов туристкой индустрии) - внесен депутатами Государственной Думы П.О. Толстым, Г.П. Хованской, П.В. Крашенинниковым, О.В. Савастьяновой, М.В. Дегтяревым и др. (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Во исполнение решения Совета Государственной Думы от 9 декабря 2019 года (протокол N 233, пункт 107) Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям (далее также - Комитет) рассмотрел в пределах своей компетенции проект федерального закона N 837132-7 "О внесении изменений в статьи 1, 5 и 10 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается внести уточняющие изменения, согласно которым помещениями в качестве средств размещения могут быть только нежилые помещения, расположенные в нежилом фонде. В свою очередь, средства размещения могут использоваться не для временного размещения и обеспечения временного проживания физических лиц, а для временного размещения и обеспечения временного пребывания указанных лиц. Для этих целей законопроектом конкретизируется определение понятия "средство размещения" путем замены слов "временное проживание" на "временное пребывание" и "проживание" на "пребывание", что, по мнению авторов законодательной инициативы, позволит привести указанное определение в соответствие с положениями жилищного и гражданского законодательства.

Комитет не поддерживает подобный подход по следующим основаниям.

Нельзя признать убедительной представленную авторами аргументацию, обосновывающую предлагаемую концепцией законопроекта замену понятия "проживание" на "пребывание" применительно к средствам размещения, отсутствием в законодательстве Российской Федерации юридического толкования термина "пребывание", в связи с чем в правоприменительной практике оно в равной мере относиться как к жилым, так и к нежилым помещениям.

Следует обратить внимание, что законодательство Российской Федерации рассматривает оба термина "проживание" и "пребывание" как синонимы. Примером тому служат нормы пункта 4 части 1 статьи 1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, пункта 3 статьи 9 Федерального закона N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", пункта 2 статьи 155.1 Семейного кодекса РФ.

Кроме того термин "пребывание" используется как специальный в отношении иностранных работников и туристов (к примеру, в Федеральном законе N 3-ФЗ "О полиции", Федеральном законе N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", в Федеральном законе N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию").

Комитет не может согласиться с предлагаемым законопроектом ограничением использования помещений исключительно в качестве средств размещения, поскольку законодательство Российской Федерации допускает возможность временного проживания граждан в нежилых помещениях. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" гражданин временно проживает в месте его пребывания. При этом под "местом пребывания" понимается довольно широкий круг объектов - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, медицинская организация, учреждение уголовно-исполнительной системы, исполняющее наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых он проживает временно. Таким образом, факт проживания гражданина по месту пребывания указывает на временный характер такого проживания.

Комитет считает необходимым отметить негативные экономические последствия возможного принятия законопроекта для перспектив развития туристкой деятельности в целом, поскольку предусматриваемый законопроектом запрет на использование жилых помещений в качестве средств размещения фактически признает незаконной сдачу жилья в краткосрочную аренду. Поскольку в силу сложившихся исторических особенностей и традиций гостеприимства значительная часть жилого фонда практически всех публично-правовых образований Российской Федерации активно используется в качестве средств размещения приезжающих граждан в виде домов рыбака/охотника, кемпингов, туристских коттеджей, гостевых домов, баз отдыха, горных приютов и т.д., в связи с чем проектируемое законопроектом положение самым негативным образом отразиться на деятельности десятков тысяч предпринимателей, различного рода туристских объектов, курортных городов и культурно-исторических центров нашей страны, серьезно сократив их туристическую и паломническую привлекательность, уровень поступающих в экономику доходов.

Также следует обратить особое внимание, что предложенный авторами подход противоречит Гражданскому кодексу РФ и Жилищному кодексу РФ, допускающим возможность использования жилых помещений для осуществления коммерческой деятельности, в том числе, для сдачи в наем по договорам краткосрочной аренды. Иными словами, согласно действующему законодательству Российской Федерации, сдача жилья в аренду не является гостиничной услугой.

В настоящее время Жилищный кодекс РФ не позволяет оказывать гостиничные услуги в жилых помещениях и требует для этих целей перевода таких помещений в нежилой фонд. Однако "благодаря" предлагаемому законопроектом уточнению понятия "средство размещения" в части введения требования о возможности его размещении исключительно в нежилом фонде к указанной категории также будут отнесены апартаменты и квартиры, сдаваемые в краткосрочный наем, в результате краткосрочная аренда жилья будет законодательно приравнена к оказанию гостиничных услуг, а его собственник к лицам, занимающимся незаконным предпринимательством.

Кроме того в представленной редакции законопроект не может не повлиять на концепцию разрабатываемого Минэкономразвития России законопроекта о туристическом жилье в части ограничения возможности использования жилых квартир для целей туристской деятельности, что существенным образом ограничит жилищную базу размещения туристов в необеспеченных соответствующей инфраструктурой административно-территориальных образованиях и сферу применения проектируемого законодательного акта.

С учетом вышеизложенного, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям не поддерживает концепцию проекта федерального закона N 837132-7 "О внесении изменений в статьи 1, 5 и 10 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и рекомендует Государственной Думе его отклонить при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев