Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды (восьмого созыва) на проект федерального закона N 285504-8 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статью 13.2 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" (в целях регулирования охраны лесов от загрязнения отходами производства и потребления), внесенный депутатом Государственной Думы Е.В. Марковым; сенаторами Российской Федерации А.А. Савиным, А.П. Майоровым

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды
(восьмого созыва)
на проект федерального закона N 285504-8 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статью 13.2 Федерального закона "Об отходах производства и потребления"
(в целях регулирования охраны лесов от загрязнения отходами производства и потребления)
внесен депутатом Государственной Думы Е.В. Марковым; сенаторами Российской Федерации А.А. Савиным, А.П. Майоровым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды рассмотрел проект федерального закона N 285504-8 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статью 13.2 Федерального закона "Об отходах производства и потребления (далее - законопроект), и отмечает следующее.

Законопроект подготовлен в целях урегулирования вопроса охраны лесов от загрязнения отходами производства и потребления, в том числе твердыми коммунальными отходами, несанкционированно размещенными на землях лесного фонда.

В настоящее время остро стоит проблема ликвидации образованных несанкционированных свалок, включая твердые коммунальные отходы, на территории земель лесного фонда.

В соответствии со статьей 25 Лесного кодекса использование лесов для размещения отходов производства и потребления не предусмотрено.

Положениями пункта 20 "Правил санитарной безопасности в лесах", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09.12.2020 г. N 2047, и пунктом 9 "Правил пожарной безопасности в лесах", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.10.2020 г. N 1614, установлен запрет на загрязнение, засорение лесов отходами производства и потребления.

Однако в силу невозможности повсеместно осуществлять контроль и выявлять правонарушителей в части несанкционированно размещенных на лесных участках отходов производства и потребления гражданами, а также юридическими лицами, в настоящее время существует необходимость ликвидировать несанкционированные свалки таких отходов, расположенные на землях лесного фонда.

В связи с этим органами государственной власти субъектов Российской Федерации проводится работа по ликвидации несанкционированных свалок.

Вместе с тем, однако полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по ликвидации несанкционированно размещенных отходов производства и потребления, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории земель лесного фонда в настоящее время не предусмотрены действующим законодательством.

Как показывает анализ судебной практики, в системе арбитражных судов и судов общей юрисдикции существовали разные, зачастую противоречащие друг другу, подходы к определению норм законодательства Российской Федерации, подлежащих применению при рассмотрении споров о ликвидации несанкционированных свалок на землях лесного фонда и определению полномочий государственных органов, на которые должна возлагаться обязанность по осуществлению данных мероприятий.

Таким образом, вопрос о том, кто является лицом, обязанным ликвидировать несанкционированно размещенные отходы на землях лесного фонда, судебной практикой однозначно не разрешен.

Ликвидация несанкционированно размещенных отходов производства и потребления, в том числе твердых коммунальных отходов, не может быть осуществлена в рамках переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по охране и защите лесов.

Деятельность органов исполнительной власти, уполномоченных в области лесных отношений и их подведомственных учреждений, не связана со сбором, накоплением, транспортированием, обработкой, утилизацией, обезвреживанием, размещением отходов, у них отсутствует соответствующее техническое оснащение.

Согласно части 3 статьи 60.12 Лесного кодекса охрана лесов от загрязнения и иного негативного воздействия осуществляется физическими и юридическими лицами, органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии с Лесным кодексом и Федеральным законом от 10.01.2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Вопрос обращения с отходами производства и потребления вне зависимости от категории земель, на которых такие отходы размещаются, относится к предмету регулирования Федерального закона от 24.06.1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ).

Вместе с тем, определением Верховного Суда Российской Федерации от 16.11.2021 г. N 307-ЭС21-9717 сформулирована правовая позиция, согласно которой ликвидация мест несанкционированного размещения отходов относится к мероприятиям по охране лесов от загрязнения и иного негативного воздействия, которые составляют часть полномочий Рослесхоза как уполномоченного органа по управлению государственным имуществом в области лесных отношений, и переданы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, по мнению авторов, принятие законопроекта позволит сформировать единообразную судебную практику по разрешению соответствующих споров, законодательно закрепить возможность осуществлять ликвидацию несанкционированно размещенных отходов производства и потребления, в том числе твердых коммунальных отходов, на землях лесного фонда, а также исключит правовую неопределенность в вопросе о том, кто является лицом, наделенным правом ликвидировать несанкционированно размещенные отходы на землях лесного фонда, и посредством какого правового механизма должны осуществляться данные мероприятия и их финансирование.

Проектом федерального закона предусматривается обязанность лиц, использующих леса в порядке, предусмотренном статьей 25 Лесного кодекса, обеспечивать осуществление мероприятий по "погрузке" и транспортированию отходов производства и потребления за пределы лесов.

В случае, если такие отходы размещены в лесах, которые не используются в соответствии со статьей 25 Лесного кодекса, указанные мероприятия должны осуществляться в соответствии с Федеральным законом N 89-ФЗ.

Также проектом федерального закона предусматривается уведомительный порядок осуществления мероприятий по "погрузке" и транспортированию несанкционированно размещенных отходов производства и потребления, в том числе твердых коммунальных отходов, при условии, что выполнение соответствующих работ не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений или строительство объектов капитального строительства.

Кроме того, проектом федерального закона уточняется перечень мероприятий в области обращения с отходами, указанных в Федеральном законе N 89-ФЗ.

Вцелом поддерживая необходимость обеспечению осуществления мероприятий по ликвидации несанкционированно размещенных на лесных участках отходов производства и потребления, в том числе твердых коммунальных отходов, Комитет считает необходимым отметить следующее.

Поскольку использование лесов для размещения отходов производства и потребления, в том числе ТКО, законодательством не предусмотрено, используемую в законопроекте формулировку "несанкционированно размещенные на лесных участках" необходимо привести в соответствие с законодательством Российской Федерации.

Лесным законодательством Российской Федерации не предусмотрено возложение на лиц, использующих лесные участки, обязанностей по охране лесов от загрязнения в результате противоправной деятельности третьих лиц.

При этом следует учитывать, что использование лесов в указанных статьей 25 Лесного кодекса целях допускается без предоставления лесного участка, с установление и без установления сервитута (для ведения сельского хозяйства, в целях геологического изучения недр, строительства и эксплуатации линейных объектов).

В соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды восстановление нарушенного состояния окружающей среды осуществляется за счет лица, причинившего такой вред.

Положения законопроекта в части осуществления мероприятий по "погрузке" и транспортированию отходов производства и потребления, в том числе ТКО, лицами, которые используют леса в порядке, предусмотренном статьей 25 Лесного кодекса, необходимо согласовать, в частности, со статьями 16, 24.6 и 24.7 Федерального закона N 89-ФЗ, устанавливающими требования к транспортированию отходов региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами на основании соответствующих договоров.

При этом предлагаемое изменение, касающееся регулирования вопроса устранения несанкционированных отходов с лесных участков, не переданных кому-либо в пользование, не позволяет в достаточной степени определить, на кого возлагается обязанность осуществления мероприятий по погрузке и транспортированию отходов производства и потребления, размещенных на таких лесных участках.

Также следует учесть, что субъектами Российской Федерации разрабатываются и утверждаются региональные программы в области обращения с отходами, в том числе ТКО, в рамках которых уже реализуются мероприятия по выявлению мест несанкционированного размещения отходов, предупреждению причинения вреда окружающей среде при размещении бесхозяйных отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, выявлению случаев причинения такого вреда и ликвидации его последствий (абзац третий статьи 6, пункты 1 и 2 статьи 13.2 Федерального закона N 89-ФЗ). При этом места размещения отходов не устанавливаются региональными программами в области обращения с отходами, как это предусматривается проектируемой частью 1 статьи 60.13 Лесного кодекса, а включаются в территориальную схему обращения с отходами (статья 13.3 Федерального закона N 89-ФЗ).

На законопроект было получено положительное с замечаниями заключение Правительства Российской Федерации. Также на законопроект имеются заслуживающие внимания замечания и предложения Государственно-правового и Экспертного управлений Президента Российской Федерации, Минприроды России, Минюста России и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Комитет полагает, что указанные замечания могут быть устранены ко второму чтению законопроекта.

Учитывая изложенное, Комитет рекомендует Государственной Думе принять законопроект в первом чтении.

Председатель Комитета

Д.Н. Кобылкин