Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям на проект федерального закона N 367889-8 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (в части совершенствования порядка установления зон с особыми условиями использования территории) (внесён Правительством Российской Федерации) (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 367889-8 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Законопроект подготовлен во исполнение подпункта "б" пункта 6 перечня поручений Президента Российской Федерации В.В. Путина по итогам расширенного заседания президиума Государственного совета Российской Федерации от 24 октября 2020 г. N Пр-1726 ГС.

Согласно пояснительной записке, предлагаемые законопроектом изменения направлены на достижение положительных результатов в сфере земельных отношений и градостроительной деятельности, прежде всего, в части, касающейся вопросов социально-экономического развития и устойчивого развития территорий.

Законопроектом предполагаются следующие основные изменения законодательства.

1. Законопроектом предлагается исключить из перечня зон с особыми условиями использования территории (далее - ЗОУИТ) зону наблюдения и зону безопасности с особым правовым режимом, устанавливаемые в отношении ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пунктов хранения, хранилищ радиоактивных отходов, охранную зону объектов инфраструктуры метрополитена, а также придорожные полосы автомобильных дорог в отношении автомобильных дорог четвертой и пятой категории. Ранее установленные ЗОУИТ указанных видов, а также ограничения использовании земельных участков в границах таких зон прекратят своё действие.

Комитет поддерживает предлагаемые изменения об упразднении отдельных видов ЗОУИТ в целях оптимизации ограничения использования земельных участков и исключения дублирующих и невостребованных сведений из Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН).

Комитет отмечает, что зона наблюдения и зона безопасности с особым правовым режимом прекращают своё существование только как ЗОУИТ. Запрет на осуществление определённых действий в таких зонах сохраняется и реализуется в соответствии с Федеральным законом от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии". Исключение необходимости внесения в ЕГРН сведений о зоне наблюдения и зона безопасности с особым правовым режимом не влияет на необходимость осуществления мероприятий, предусмотренных в таких зонах. Кроме того сохраняет своё действие и вносится в ЕГРН как ЗОУИТ санитарно-защитная зона вокруг соответствующего объекта. При таких обстоятельствах Комитет полагает, что информация об ограничениях использования земельных участков в должной мере будут обеспечены путём внесения в ЕГРН сведений о соответствующей санитарно-защитной зоне.

Дополнительно Комитет отмечает, что с момента включения в Земельный кодекс Российской Федерации положений о видах и порядке установления ЗОУИТ и до настоящего момента на федеральном уровне не установлен порядок определения границ охранной зоны объектов инфраструктуры метрополитена, а также перечень ограничений использования земельных участках в границах такой зоны. Ранее действующие нормативные акты федерального уровня по данному вопросу также отсутствуют. В этой связи Комитет обращает внимание на недопустимость включения в законодательство норм, потенциально ограничивающих права в сфере землепользования, которые фактически не реализуются и не создают реального правового регулирования соответствующих правоотношений.

2. Законопроектом закрепляется необходимость урегулирования положением о придорожных полосах автомобильных дорог общего пользования, утверждаемого Правительством Российской Федерации, наряду с ограничениями использования земельных участков в границах данного вида ЗОУИТ также порядок согласования размещения зданий, сооружений в границах данного вида ЗОУИТ.

Комитет поддерживает указанные изменения, поскольку они направлены на обеспечение прозрачности процедуры согласования размещения зданий, сооружений в границах придорожных полос автомобильных дорог общего пользования, установление чётких сроков проведения и порядка такого согласования, исключение коррупциогенных факторов.

Вместе с тем, Комитет полагает, что предлагаемые законопроектом нормы могут быть включены в статью 26 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а не в Земельный кодекс Российской Федерации.

3. Законопроектом предусматривается перенос обязанности застройщика установления ЗОУИТ с момента получения разрешения на строительство объекта, создание которого предполагает необходимость установления ЗОУИТ, на момент ввода такого объекта в эксплуатацию. В постановлении Правительства Российской Федерации о соответствующих видах ЗОУИТ должен быть указан срок, в течении которого устанавливаются границы ЗОУИТ после введения объекта капитального строительства в эксплуатацию либо после завершения строительства, реконструкции объекта в случае, если для строительства, реконструкции объекта не требуется выдача разрешения на строительство. Такой срок в соответствии с законопроектом не может превышать 12 месяцев.

Одновременно с этим застройщик исключается из перечня лиц, которые осуществляют компенсацию убытков в связи с установлением ЗОУИТ в отношении строящегося объекта.

Комитет концептуально поддерживает идею сокращения сроков строительства новых объектов капитального строительства, снижения административных барьеров и избыточных процедур в строительстве. Указанные меры направлены на стимулирование экономики и обеспечение скорейшего вовлечения в оборот земельных участков для целей строительства.

Вместе с тем, Комитет предлагает учесть ко второму чтению следующее.

Установление ЗОУИТ после ввода объекта в эксплуатацию, а не до начала строительства как это предусмотрено действующим законодательством, может повлечь за собой убытки граждан и юридических лиц, приобретающих в собственность или аренду земельные участки в границах таких ЗОУИТ в период, пока сведения о них не будут внесены в ЕГРН, т.е. с момента начала строительства и, как минимум, до его окончания.

Проектом федерального закона предусматривается обязанность установления ЗОУИТ в отношении построенного объекта в течении 12 месяцев после ввода его в эксплуатацию. Также законопроектом вносятся уточнения в часть 8 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми срок приведения утверждённых правил землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными в границах ЗОУИТ, не может превышать 6 месяцев (в действующей редакции данная норма распространяется не на все ЗОУИТ, а только на приаэродромную территорию).

Таким образом, актуальные ПЗЗ могут появиться в распоряжении уполномоченных органов через полтора года после ввода объекта в эксплуатацию. С учётом сроков строительства крупных объектов, актуальные сведения об ограничениях использования земельных участков в связи с созданием объекта капитального строительства могут появиться через 2-3 года после начала такого строительства. За данный период времени иные лица могут начать реализовывать проекты по использованию, застройке земельных участков, которые не будут соответствовать будущему режиму использования земельных участков в границах ЗОУИТ. Данная ситуация может осложнить застройку отдельных территорий, что не будет способствовать достижению поставленных целей заявленного регулирования.

В этой связи Комитет полагает целесообразным ко второму чтению проработать вопрос об обязанности застройщика начать оформление установления ЗОУИТ в момент или до получения разрешения на строительство.

Также Комитет отмечает, что публичный сервитут в отдельных случаях устанавливается по границам охранной зоны соответствующего объекта. Ко второму чтению необходимо проработать вопрос о порядке определения границ публичного сервитута в указанных случаях.

4. Законопроектом предлагается установить внесудебный механизм разрешения споров о законности постройки (нахождения) объекта капитального строительства в границах ЗОУИТ в случае, если такой объект обладает признаками несоответствия режиму использования земельных участков на территории ЗОУИТ с учетом установленных ограничений. Соглашением между правообладателями объекта капитального строительства и объекта, в связи с размещением которого устанавливается ЗОУИТ, могут быть предусмотрены технические и (или) технологические решения, обеспечивающие при их реализации безопасную эксплуатацию этих объектов.

Комитет концептуально поддерживает идею развития механизмов внесудебного урегулирования порядка использования земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, включённых в границы ЗОУИТ. Их использование может позволить сократить издержки сторон, возникающие в ходе судебного разбирательства, а также ускорить процесс приведения объектов недвижимости к разрешённым параметрам использования в границах конкретной ЗОУИТ.

Комитет также полагает возможным отметить следующее. Действующее законодательство, по мнению Комитета, не содержит запрета на заключение соглашений, которые предусматривали бы возможность приведения параметров объекта капитального строительства в соответствие с требованиями, установленными в границах ЗОУИТ, а также распределять бремя финансовой ответственности на выполнение необходимых работ. В этой связи предлагаемое законопроектом регулирование представляется недостаточным для создания механизма, который смог бы выступить реальной альтернативой судебным разбирательствам по вопросам возмещения убытков собственникам и арендаторам объектов недвижимости в связи с установлением ЗОУИТ.

Также необходимо отметить, что предлагаемые изменения не учитывают, что отдельные виды ЗОУИТ, указанные в пункте 1 статьи 105 Земельного кодекса, предусматривают установление внутри отдельных зон особого режима охраны территорий, исключающего всякое вмешательство человека и (или) осуществление хозяйственной деятельности (например, охранная зона особо охраняемой природной территории (государственного природного заповедника, национального парка, природного парка, памятника природы), рыбохозяйственная заповедная зона, округ санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов). Кроме того, обращаем внимание, что проект не содержит правового механизма оценки заинтересованными органами государственной власти и местного самоуправления условий такого соглашения на предмет соблюдения обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации.

Комитет полагает необходимым доработать ко второму чтению законопроект в указанной части.

5. Законопроектом устанавливаются случаи, когда установление охранных зон объектов культурного наследия не препятствует использованию земельных участков вне зависимости от установленных такой зоной ограничений, в том числе завершению строительства и использованию объектов капитального строительства.

В части использования объектов капитального строительства в границах охранных зон объектов культурного наследия вне зависимости от установленных такой зоной ограничений, а также возможности завершения строительства, начатого до дня установления такой зоны, Комитет отмечает следующее.

Аналогичные по содержанию нормы о возможности использования земельных участков и расположенных на них объектов предусмотрены в отношении всех ЗОУИТ (за исключением ЗОУИТ, которые установлены в охраны жизни граждан, обеспечения безопасности полётов воздушных судов или в целях обеспечения безопасной эксплуатации объектов капитального строительства, для охраны которых установлена указанная зона) частью 33 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". При этом применение указанной нормы ограничено 01.05.2025.

В целом Комитет поддерживает совершенствование правового регулирования использования земельных участков и объектов недвижимости в границах ЗОУИТ, в том числе, в границах охранных и защитных зон объектов культурного наследия. Комитет отмечает, что здания и сооружения, являющиеся объектами культурного наследия, во многих городах составляют большую долю застроенной территории и располагается рядом со вновь построенными зданиями, в том числе, жилыми домами, сооружениями, обеспечивающими жизнедеятельность граждан на соответствующей территории. При этом объективно невозможно исключить использование таких зданий и сооружений, расположенных в непосредственной близости с объектами культурного наследия, равно как и исключить возможность их реконструкции и капитального ремонта в рамках уже существующих параметров таких строений.

Однако Комитет отмечает, что материалы к законопроекту не содержат обоснования необходимости применения указанного механизма на постоянной основе и в границах только одного вида ЗОУИТ. В этой связи невозможно провести полноценную оценку положительного эффекта от принятия указанной нормы с учетом возникающих рисков нанесения ущерба историческому облику городов. В этой связи полагаем необходимым до принятия законопроекта во втором чтении представить в Комитет для ознакомления материалы, свидетельствующие о наличии проблем с использованием земельных участков в границах охранной зоны объектов культурного наследия, обоснования исключения либо минимизации рисков нанесения ущерба историческому облику городов, а также обоснования отсутствия необходимости распространения аналогичного механизма на иные ЗОУИТ, в том числе, путём внесения изменений в часть 33 статьи 26 Федерального закона N 342-ФЗ.

Учитывая изложенное, Комитет поддерживает проект федерального закона N 367889-8 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" и рекомендует его к принятию в первом чтении при условии доработки в соответствии с изложенными замечаниями.

Председатель Комитета

С.А. Гаврилов