Пояснительная записка к проекту федерального закона N 474730-8 "О внесении изменений в статью 25.6 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 474730-8 "О внесении изменений в статью 25.6 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 25.6 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" ¹ подготовлен в целях реализации подпункта 1.3 пункта 1 раздела II протокола заседания Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам совершенствования государственной миграционной политики от 22 февраля 2022 г. N 1, а также поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Т.А. Голиковой от 18 мая 2022 г. N ТГ-П4-8189.

Законопроект направлен на совершенствование миграционного законодательства в части исключения использования фиктивных браков и фиктивного установления отцовства для незаконного получения иностранными гражданами или лицами без гражданства ² миграционного статуса на территории Российской Федерации.

По общему правилу разрешение на временное проживание иностранный гражданин получает в пределах ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации квоты, которая распределяется комиссиями, формируемыми в субъектах Российской Федерации ³, с учетом соответствия претендента определенным критериям ⁴.

Иностранные граждане, не соответствующие утвержденным критериям, зачастую для легализации своего миграционного статуса на территории Российской Федерации используют институт брака без намерения создания семьи, поскольку условие по сроку состояния в браке с гражданином Российской Федерации перед обращением за получением разрешения на временное проживание в упрощенном порядке Федеральным законом N 115-ФЗ не предусмотрено.

Так, подпунктом 4 пункта 3 статьи 6 Федерального закона N 115-ФЗ определено, что иностранному гражданину может быть выдано разрешение на временное проживание без учета квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации, в случае, если он состоит в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации, - в субъекте Российской Федерации, в котором расположено место жительства гражданина Российской Федерации, являющегося его супругом (супругой).

Данная норма является одним из самых простых и востребованных оснований получения иностранными гражданами законного миграционного статуса с дальнейшей перспективой получения вида на жительство и гражданства Российской Федерации. Отмечается устойчивый рост количества принятых территориальными органами МВД России решений о выдаче разрешений на временное проживание по данному основанию.

В 2022 году на основании подпункта 4 пункта 3 статьи 6 Федерального закона N 115-ФЗ принято 59 тыс. решений или 33% от общего количества решений о выдаче разрешений на временное проживание.

	2022 г.	2021 г	2020 г	2019 г.	2018 г	2017 г.
Доля решений по подпункту 4 пункта 3 статьи 6 Федерального закона N 115-ФЗ	33,2%	33,9%	26,5%	25,6%	25,2%	23,5%
Количество принятых решений о выдаче разрешений на временное проживание	180 615	167 596	125 806	244 691	271 462	304 119
	+7,2%	+33,2%	-48,5%	-9,8%	-10,7%	-8,0%
Количество принятых решений о выдаче разрешений на временное проживание по подпункту 4 пункта 3 статьи 6 Федерального закона N 115-ФЗ	59 906	56 844	34 593	63 090	69 832	71 646
	+5,1%	+64,3%	-45,2%	-9,6%	-27,4%	+3,2%

Наибольшее количество решений по указанному основанию принято в отношении граждан Республики Таджикистан.

Гражданская принадлежность получателя вида на жительство	Количество принятых решений о выдаче разрешения на временное проживание по подпункту 4 пункта 3 статьи 6 Федерального закона N 115-ФЗ
	2022 г.	2021 г.
Таджикистан	31 284	20 788
Армения	5 495	5 014
Украина	561	6 427
Казахстан	542	2 615
Азербайджан	6 682	7 161
Узбекистан	5 167	4 454
Киргизия	4 087	3 071
Молдова	296	2 347

При этом анализ подаваемых в территориальные органы МВД России заявлений о выдаче разрешения на временное проживание показывает, что такие браки заключаются, в том числе при участии посредников, незадолго до обращения в территориальный орган МВД России, имеется большая разница в возрасте супругов, отсутствуют дети, рожденные в совместном браке.

В силу подпункта 12 пункта 1 статьи 7 и подпункта 12 пункта 1 статьи 9 Федерального закона N 115-ФЗ разрешение на временное проживание, а также вид на жительство не выдаются, а ранее выданные документы аннулируются в случае, если иностранный гражданин заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения указанных документов, и этот брак признан судом недействительным:

	2022 г.	2021 г.	2020 г.	2019 г.	2018 г.	2017 г.
Отказано в выдаче разрешений на временное проживание	5	3	1	6	4	4
Аннулировано разрешений на временное проживание	292	124	41	105	109	47
Отказано в выдаче вида на жительство	15	15	9	12	12	5
Аннулировано видов на жительство	135	96	18	41	51	8

Как показывает мировой опыт фиктивные браки инициируются для получения каких-либо имущественных или неимущественных выгод. При этом одной из целей заключения фиктивных браков часто выступает приобретение иностранными гражданами права на свободное передвижение и проживание в стране пребывания и, как правило, приобретение гражданства этого государства.

Также следует отметить, что с 1 ноября 2019 г. действует преференция, позволяющая получить вид на жительство без оформления разрешения на временное проживание иностранному гражданину, имеющему родителя (усыновителя, опекуна, попечителя), сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации и постоянно проживающих в Российской Федерации (подпункт 4 пункта 2 статьи 8 Федерального закона N 115-ФЗ, в редакции Федерального закона от 2 августа 2019 г. N 257-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в части упрощения порядка предоставления некоторым категориям иностранных граждан и лиц без гражданства разрешения на временное проживание и вида на жительство").

Данная норма в 2020 году с учетом ограничений, вызванных распространением коронавирусной инфекции, практически не применялась (за указанный период было принято всего 5 положительных решений по соответствующему основанию).

Однако в 2021 году количество принятых решений о выдаче вида на жительство по подпункту 4 пункта 2 статьи 8 Федерального закона N 115-ФЗ существенно возросло. Так, за указанный период принято 118 090 положительных решений, что составляет 69,2% от общего количества решений о выдаче вида на жительство в упрощенном порядке (170 580) и 47,5% от общего количества решений о выдаче вида на жительство (248 270).

В 2022 году обозначенная тенденция продолжилась. Так, за указанный период принято 167 607 положительных решений по подпункту 4 пункта 2 статьи 8 Федерального закона N 115-ФЗ, что составляет 75,6% от общего количества решений о выдаче вида на жительство в упрощенном порядке (221 705) и 59,9% от общего количества решений о выдаче вида на жительство (279 702).

Наибольшее количество решений по указанному основанию принято в отношении граждан Республики Таджикистан.

Гражданская принадлежность получателя вида на жительство	Количество принятых решений о выдаче вида на жительство по подпункту 4 пункта 2 статьи 8 Федерального закона N 115-ФЗ
	2022 г.	2021 г.
Таджикистан	84 398	34 680
Армения	18 580 .	17 682
Украина	9 927	15 570
Казахстан	13 210	15 075
Азербайджан	8 082	7 958
Узбекистан	12 045	7 821
Киргизия	9331	7 151
Молдова	4 903	6 084

По информации, поступающей из территориальных органов МВД России, участились случаи получения вида на жительство по обозначенному основанию в связи с государственной регистрацией установления отцовства на основании совместного заявления иностранного гражданина и матери ребенка, не состоящих между собой в браке на момент рождения ребенка.

При этом в указанных случаях, как правило, заявитель биологическим отцом ребенка - гражданина Российской Федерации не является, с родственниками матери ребенка не знаком, на территории Российской Федерации находится непродолжительное время, с матерью ребенка малознаком и отношения с ней не поддерживает, в воспитании ребенка не участвует.

При таких обстоятельствах, усматривая наличие фиктивного установления отцовства исключительно в целях получения права на постоянное проживание в Российской Федерации и в дальнейшем российского гражданства, территориальные органы МВД России обращаются в органы прокуратуры для проведения по таким фактам проверочных мероприятий и направления при наличии оснований материалов в суды.

По данному вопросу судебная практика складывается в защиту несовершеннолетних российских детей, записи актов об установлении отцовства аннулируются.

Так, например, решением Ачинского городского суда от 15 июля 2020 г. N 2-2243/2020 в связи с признаками фиктивности аннулирована запись об установлении отцовства от 27 ноября 2019 г., составленная Ачинским территориальным отделом агентства ЗАГС администрации Красноярского края, о признании гражданина Узбекистана Б.Т.М. отцом несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации.

В ноябре 2021 года Псковским городским судом признан недействительным факт установления отцовства гражданином Таджикистана У.Б., 18 февраля 1985 года рождения, желающим получить в упрощенном порядке вид на жительство, по отношению к несовершеннолетнему гражданину Российской Федерации. Соответствующая актовая запись аннулирована во исполнение решения Псковского городского суда от 1 ноября 2021 г. N 2-1982/2021 по иску прокурора г. Пскова (при участии УМВД России по г. Пскову в качестве третьего лица).

Согласно пункту 6 статьи 9 Федерального закона N 115-ФЗ вид на жительство, выданный в соответствии с подпунктом 4 пункта 2 статьи 8 настоящего Федерального закона иностранному гражданину, имеющему сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации, аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин решением суда, вступившим в законную силу, лишен родительских прав или ограничен в родительских правах в отношении указанных сына или дочери.

В 2022 году территориальными органами МВД России по указанному основанию принято 9 решений об аннулировании вида на жительство. В 2021 году вынесено 2 таких решения.

Представляется, что данное основание подлежит расширению, так как судами при наличии признаков фиктивности также принимаются решения об аннулировании записи акта об установлении отцовства.

Учитывая изложенное, законопроектом предлагается установление минимального срока (2 года) состояния в браке с гражданином Российской Федерации (при отсутствии ребенка, рожденного в браке), соблюдение которого необходимо для получения разрешения на временное проживание в упрощенном порядке (вне квоты), а также закрепление условий получения вида на жительство без оформления разрешения на временное проживание иностранными гражданами, имеющими детей, состоящих в гражданстве в Российской Федерации.

В целях обеспечения права иностранных и российских граждан на семейную жизнь законопроектом предлагается внесение изменения в часть третью статьи 25.6 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" относительно возможности продления обыкновенной частной визы, выданной иностранному гражданину, являющемуся близким родственником гражданина Российской Федерации.

Принимая во внимание складывающуюся судебную практику, предлагается аннулировать разрешение на временное проживание и вид на жительство в случае, если решением суда, вступившим в законную силу, отменено усыновление или аннулирована запись акта об установлении отцовства иностранного гражданина в отношении соответствующего ребенка, а также в случае признания судом брака с гражданином Российской Федерации, послужившего основанием для получения соответствующего разрешительного документа, недействительным.

В законопроекте отсутствуют требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

В законопроекте отсутствуют положения, влияющие на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Реализация законопроекта не повлечет дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, а также увеличения штатной численности федеральных органов исполнительной власти.

Предусмотренный законопроектом срок вступления его в силу по истечении девяноста дней после дня его официального опубликования обусловлен необходимостью подготовки и принятия подзаконных нормативных правовых актов.

------------------------------

¹ Далее - "законопроект".

² Далее - "иностранные граждане".

³Пункт 2 статьи 6 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Далее - "Федеральный закон N 115-ФЗ".

⁴Пункт 4 Правил распределения квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации комиссиями, формируемыми в субъектах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2020 г. N 2345.

------------------------------

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 25.6 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"

Реализация Федерального закона "О внесении изменений в статью 25.6 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" не потребует дополнительного финансирования из федерального бюджета.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статью 25.6 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в статью 25.6 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" не потребует принятия и внесения изменений в Федеральные законы, а также не потребует их приостановления или признания утратившими силу.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статью 25.6 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"

В связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статью 25.6 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" потребуется внесение изменений:

1. В постановление Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. N 9 "О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации".

Ответственный исполнитель - МВД России.

Срок подготовки - в течение 3 месяцев после официального опубликования Федерального закона.

2. В приказ МВД России от 4 декабря 2019 г. N 907 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению, выдаче, продлению срока действия и восстановлению виз иностранным гражданам и лицам без гражданства".

Ответственный исполнитель - МВД России.

Срок подготовки - в течение 3 месяцев после официального опубликования Федерального закона.

В приказ МВД России от 8 июня 2020 г. N 407 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, а также форм отметки и бланка документа о разрешении на временное проживание в Российской Федерации".

Ответственный исполнитель - МВД России.

Срок подготовки - в течение 3 месяцев после официального опубликования Федерального закона.

3. В приказ МВД России от 11 июня 2020 г. N 417 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство, замене иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации".

Ответственный исполнитель - МВД России.

Срок подготовки - в течение 3 месяцев после официального публикования Федерального закона.