Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по защите конкуренции от 18 октября 2023 г. N 114 (восьмого созыва) на проект федерального закона N 412669-8 "О внесении изменения в главу 4 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (в части исследований структуры рынка потребления) внесен депутатами Государственной Думы В.В. Гутеневым, А.Н. Козловским, А.К. Луговым, Д.Г. Гусевым, О.Ю. Леоновым, А.Ф. Трифоновым, А.К. Гаджиевым, Д.Н. Гасановым, А.В. Горелкиным, О.А. Матвейчевым, И.А. Антропенко, С.М. Пантелеевым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по защите конкуренции (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 412669-8 "О внесении изменения в главу 4 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы В.В. Гутеневым, А.Н. Козловским, А.К. Луговым, Д.Г. Гусевым, О.Ю. Леоновым, А.Ф. Трифоновым, А.К. Гаджиевым, Д.Н. Гасановым, А.В. Горелкиным, О.А. Матвейчевым, И.А. Антропенко, С.М. Пантелеевым, в части вопросов, отнесенных к ведению Комитета.

Законопроектом предлагается ввести положения о регулировании деятельности по оказанию услуг по сбору, обработке и анализу данных о структуре товарного рынка в Российской Федерации (деятельности исследовательских компаний). Для этого законопроект дополняет Федеральный закон от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ) новой статьей "Обязанности организатора исследований структуры рынка потребления", которая закрепляет правовой статус организатора исследований структуры рынка потребления.

Согласно пояснительной записке, внесение законопроекта связано с деятельностью западных, в том числе из недружественных стран, компаний по проведению исследований, собору и аккумулированию данных о российских товарных рынках, в том числе о ценах на товары повседневного спроса, о стоимости и составе потребительской корзины в регионах России, динамике трат на различные товары, о здоровье населения, диагнозах, рекомендуемых медикаментах. При этом законопроект, согласно утверждению авторов, будет способствовать обеспечению сопоставимости, открытости, достоверности, полноты и наследуемости данных, полученных в результате исследования товарных рынков, а также последующего применения данных в законодательно установленных целях.

Комитет не имеет возражений относительно актуальности и необходимости достижения указанной цели. Вместе с тем, по мнению Комитета, с учетом возможных рисков ограничения конкуренции требуется существенная доработка отдельных положений законопроекта.

Предлагаемый законопроектом к вводу механизм регулирования деятельности исследовательских компаний предусматривает ряд требований к деятельности вышеуказанных компаний, главные из которых сводятся, по сути, к запрету ведения иностранными компаниями указанной исследовательской деятельности и ограничению со стороны иностранных лиц владения, управления либо контроля в отношении российских исследовательских компаний, являющихся организаторами исследований структуры рынка потребления. При этом предусматривается создание и ведение антимонопольным органом реестра организаторов исследований структуры рынка потребления (далее - реестр).

Согласно тексту законопроекта (проектируемая часть 13 статьи 20.2 Закона N 381-ФЗ) организатором исследований структуры рынка потребления вправе выступать российское юридическое лицо, если иное не предусмотрено международным договором. Заключение договоров, предметом которых является проведение исследований структуры рынка потребления, с лицами, не соответствующими указанному требованию, не допускается, сделки, нарушающие такое требование, ничтожны.

При этом законопроектом (проектируемая часть 1 статьи 20.2 Закона N 381-ФЗ) определяется, что организатором исследований структуры рынка потребления является российское юридическое лицо, которое оказывает услуги по сбору, обработке и анализу данных о структуре товарного рынка в Российской Федерации, совокупный размер выручки которого за последний календарный год составляет не менее 30 миллионов рублей.

В представленных к законопроекту материалах отсутствует какое-либо обоснование относительно указанного критерия по размеру выручки юридического лица для признания его организатором исследований структуры рынка потребления, равно как и не указано, от какого именно вида хозяйственной деятельности должен рассчитываться такой размер выручки.

Комитет обращает внимание, что указанное требование, помимо непосредственно иностранных компаний, значительно ограничивает круг лиц, которые могут быть включены в данный реестр, что не в полной мере находит отражение в пояснительной записке и может противоречить заявленным целям законопроекта. Не ясно, например, почему в качестве организатора исследований структуры рынка потребления не может выступать индивидуальный предприниматель. Нет ясности также в вопросе определения совокупного размера выручки группы лиц в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а соответственно попадут ли такие лица в реестр или нет. Не уточнен субъектный состав лиц, включаемых в реестр в соответствии с международными договорами (проектируемая часть 13 статьи 20.2 Закона N 381-ФЗ не ограничивает состав таких лиц, в отличие от российских лиц). В целом возникает вопрос о влиянии предлагаемого к вводу реестра на рынок исследовательских услуг и его последующую монополизацию. Такой анализ либо прогноз в пояснительной записке отсутствует.

В соответствии с текстом законопроекта (проектируемая часть 5 статьи 20.2 Закона N 381-ФЗ) организатор исследований структуры рынка потребления обязан направить в антимонопольный орган заявление о включении сведений о нем реестр в любом из двух случаев:

1) организатор исследований структуры рынка потребления оказывает услуги по сбору, обработке и анализу данных о структуре товарных рынков более чем половины субъектов Российской Федерации (обоснование такого критерия в пояснительных материалах отсутствует);

2) организатором исследований структуры рынка потребления получено представление антимонопольного органа в случае выявления фактов неисполнения таким организатором исследований структуры рынка потребления обязанностей, установленных законопроектом (проектируемая часть 3 статьи 20.2 Закона N 381-ФЗ). Вероятно, имеется в виду случай, когда юридическое лицо, отвечая критериям признания его организатором исследований структуры рынка потребления, ещё не внесено в реестр и, например, не направляет в антимонопольный орган сведения о том, что она соответствует этим критериям.

Между тем законопроект, предусматривая механизм регулирования деятельности по исследованиям структуры рынка потребления, не предусматривает никакого регулирования деятельности хозяйствующих субъектов как российских, так и иностранных, осуществляющих указанную деятельность, с совокупным размером выручки за последний календарный год менее 30 миллионов рублей. Несмотря на свою концепцию, законопроект не отвечает на вопрос как должны реагировать уполномоченные органы в случае если, например, такой хозяйствующий субъект оказывает услуги по сбору, обработке и анализу данных о структуре товарных рынков более чем половины субъектов Российской Федерации и не соблюдает требования к исследованиям структуры рынка потребления (проектируемая часть 3 статьи 20.2 Закона N 381-ФЗ). Или же в случае если, например, услуги по сбору, обработке и анализу данных о структуре товарных рынков более чем половины субъектов Российской Федерации оказывает иностранный индивидуальный предприниматель с совокупным размером выручки за последний календарный год более 30 миллионов рублей, такой субъект также формально не подпадает под действие проектируемых норм. С учетом аргументов пояснительной записки такой подход к регулированию требует дополнительного концептуального обсуждения и доработки.

Вместе с тем, согласно законопроекта (проектируемая часть 26 статьи 20.2 Закона N 381-ФЗ) лица, не исполнившие обязанность по подаче заявления о включении в реестр и соответствующих документов в антимонопольный орган, а так же лица, в отношении которых принято решение антимонопольного органа об исключении из реестра (например, на основании заявления организатора исследований рынка потребления о прекращении проведения исследований структуры рынка потребления или о прекращении соответствия требованиям к совокупному размеру выручки, проектируемая часть 25 статьи 20.2 Закона N 381-ФЗ) не вправе осуществлять исследования структуры рынка потребления. Заключение с такими лицами договоров, предметом которых является проведение исследований структуры рынка потребления, не допускается. Сделки, нарушающие требования настоящей части, ничтожны.

Таким образом, фактически запрещается деятельность хозяйствующих субъектов (в том числе российских), отвечающих критериям статуса организатора исследований структуры рынка потребления, не включенных в реестр. Одновременно не регулируются вопросы правовых последствий отмены решений антимонопольного органа и периода действия указанного запрета, когда, например, все нарушения организатором исследований структуры рынка потребления устранены после исключения из реестра и включения в перечень лиц, которые не вправе осуществлять исследования структуры рынка потребления.

В части положений законопроекта о согласовании владения, управления либо контроля в отношении организатора исследований структуры рынка потребления Правительственной комиссией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации (далее - Комиссия) представляется, что указанные положения не являются предметом регулирования Закона N 381-ФЗ и должны быть соотнесены с положениями Федерального закона от 29 апреля 2008 года N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" (далее - Закон N 57-ФЗ).

При этом предусмотренный законопроектом размер доли владения, управления либо контроля в отношении организатора исследований структуры рынка потребления со стороны иностранных лиц, российских лиц с 20-процентным иностранным участием, лиц без гражданства, граждан Российской Федерации, имеющих гражданство другого государства, их аффилированных лиц, определяемый в 20 процентов долей (акций) в уставном капитале организатора исследований структуры рынка (проектируемые части 14, 15, 19 статьи 20.2 Закона N 381-ФЗ) в целях согласования указанных владения, управления либо контроля с Комиссией требует дополнительного обсуждения. Реализация такого положения должна быть экономически обоснована, поскольку может существенно повлиять на рынок исследовательских услуг и увеличить административную нагрузку. При этом следует учитывать, что, например, в соответствии с Федеральным законом от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" контролирующим лицом признается лицо, имеющее право прямо или косвенно (через подконтрольных ему лиц) распоряжаться в силу участия в подконтрольной организации и (или) на основании договоров доверительного управления имуществом, и (или) простого товарищества, и (или) поручения, и (или) акционерного соглашения, и (или) иного соглашения, предметом которого является осуществление прав, удостоверенных акциями (долями) подконтрольной организации, более 50 процентами голосов в высшем органе управления подконтрольной организации либо право назначать (избирать) единоличный исполнительный орган и (или) более 50 процентов состава коллегиального органа управления подконтрольной организации.

В целях снижения возможных негативных экономических последствий целесообразно проработать повышение установленного законопроектом необходимого для согласования указанных владения, управления либо контроля количества акций (долей) в компании - организаторе исследований структуры рынка потребления, находящихся во владении иностранного лица (российского лица с иностранным участием), и повышения этого количества до 50 процентов, поскольку из концепции законопроекта следует, что объектом регулирования являются организации, находящиеся преимущественно в иностранном владении либо под контролем. Установленный уровень иностранного владения в 20 процентов создает риски применения предусмотренных законопроектом мер (вплоть до принудительной продажи долей (акций) в уставном капитале) для необоснованно широкого круга российских юридических лиц.

Также следует учитывать, что в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Так, Федеральным законом от 14 июля 2022 года N 255-ФЗ "О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием", например, установлен правовой статус иностранного агента, под которым понимается лицо, получившее поддержку и (или) находящееся под иностранным влиянием в иных формах и осуществляющее деятельность, виды которой установлены указанным Федеральным законом. Возможно, для целей законопроекта целесообразно рассмотреть в предложенном законопроектом регуляторном механизме применение положений указанного Федерального закона.

Таким образом, реализация законопроекта при указанной неурегулированности в нем вопросов субъектного состава реестра может создать существенные административные барьеры для ведения деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, приведет к уменьшению участников рынка, в том числе среди российских юридических лиц. С учетом этого, усматривается высокий риск того, что изначально закладываемая в обоснование законопроекта цель не будет достигнута, а новые требования (в том числе о совокупном размере выручки за последний календарный год) приведут к перераспределению рынка в пользу отдельных компаний, как следствие, к ограничению конкуренции.

Кроме прочего следует отметить, что положения законопроекта содержат новые полномочия антимонопольного органа, в том числе связанные с проверкой и оценкой соблюдения организатором исследований структуры рынка потребления предъявляемых к ним специальных требований. Реализация таких новых полномочий антимонопольного органа потребует увеличение штатной численности и дополнительных расходов федерального бюджета. При таких обстоятельствах дальнейшая работа над законопроектом должна проводиться с учетом мнения Правительства Российской Федерации и при участии антимонопольного органа.

Относительно общей концепции законопроекта необходимо отметить следующее.

Комитет обращает внимание, что правовая конструкция законопроекта, устанавливает механизм регулирования деятельности исследовательских компаний, осуществляющих сбор, обработку и анализ данных о структуре товарного рынка в Российской Федерации, в рамках регулирования торговой деятельности и применения Закона N 381-ФЗ. Вместе с тем законопроект оперирует терминами "товарный рынок", "товар" в значении, установленном Федеральным законом от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (проектируемая часть 1 статьи 20.2 Закона N 381-ФЗ).

В соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (статья 4) товаром является объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

В соответствии с законопроектом (проектируемая часть 1 статьи 20.2 Закона N 381-ФЗ) под данными о структуре товарного рынка понимаются информация об уровне спроса и предложения на товарном рынке в Российской Федерации и об условиях обращения определенного товара на соответствующем товарном рынке, включая информацию о стоимости товаров, объемах производства, импорта (экспорта) и продаж товаров, обобщенные данные о потребителях, производителях и импортерах товаров, условиях реализации товаров и принципах определения их цены, иная информация, необходимая для продвижения определенного товара (категорий товаров) на рынке.

Таким образом, регулирование, предусмотренное законопроектом, с учетом его терминологии и наличия норм, регулирующих осуществление владения, управления либо контроля в отношении юридических лиц, выходит за пределы Закона N 381-ФЗ и формально затрагивает деятельность исследовательских компаний, проводящих исследования структуры товарного рынка не только в отношении товарных рынков подпадающих под действие Закона N 381-ФЗ, но и в отношении рынков в иных сферах (например, в сферах деятельности по проведению организованных торгов, оказания финансовых услуг, купли-продажи объектов недвижимости, продукции производственно-технического назначения и других). Исходя из этого, усматривается риск возникновения правовой неопределенности в вопросах применения проектируемых норм к конкретным хозяйствующим субъектам, осуществляющим исследования в иных сферах (недвижимости, продукции производственно-технического назначения и других).

В этой связи представляется целесообразным, как указывалось выше, проработать вопрос о соотнесении законопроекта с положениями Закона N 57-ФЗ с включением в виды деятельности, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, деятельности по исследованиям структуры рынка потребления и соответствующим применением предусмотренных указанным Федеральным законом механизмов ограничительного характера для иностранных инвесторов в целях законопроекта. При этом в целях соблюдения концепции законопроекта и устранения правовой неопределенности в вопросах субъектного состава законопроекта целесообразно дополнительно провести обсуждение и проработку вопроса о нормативном распространении механизма регулирования деятельности исследовательских компаний на сферы экономики, не подпадающие под действие Закона N 381-ФЗ, путем внесения изменений в иные федеральные законы либо установлением самостоятельных законодательных норм.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по защите конкуренции поддерживает концепцию законопроекта и считает необходимым при доработке законопроекта проработать вопросы уточнения его субъектного состава, нормативного расширения сферы применения положений законопроекта и соотнесения их с положениями Закона N 57-ФЗ с учетом замечаний и предложений, содержащихся в настоящем заключении.

Председатель Комитета

В.К. Гартунг