Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по бюджету и налогам по проекту федерального закона N 532893-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 532893-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается внести изменения в статьи 166.1, 242.13-1, 265, 267.1, 269.2, 269.3, 270.2, 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) в части расширения методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля. Вступление в силу планируется со дня официального опубликования закона. При этом вступление в силу изменений, касающихся казначейского мониторинга и контрольного мониторинга планируется с 1 января 2025 года.

Положения законопроекта направлены на обеспечение развития и распространения предварительного контроля, расширение методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, для идентификации рисков, управления ими для предупреждения нарушений, что должно позволить формировать выводы и предложения по совершенствованию процесса управления общественными финансами в части повышения законности и эффективности их использования.

Основными направлениями таких изменений являются следующие дополнения:

1) новые методы осуществления финансового контроля:

в целях осуществления государственного (муниципального) финансового контроля: анализ (далее - анализ);

в целях осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (далее также - ВФК): наблюдение (далее - наблюдение), бюджетный мониторинг в системе внутреннего государственного финансового контроля (далее - контрольный мониторинг);

2) новые полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:

анализ финансово-хозяйственной деятельности (отдельных ее направлений) объектов контроля (группы объектов контроля);

анализ обоснованности показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

анализ положений нормативных правовых актов и муниципальных правовых актов, обусловливающих расходные обязательства;

3) новые документы, оформляемые по результатам внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемые объектам контроля - предостережение, мотивированное мнение, рекомендации.

В этой связи законопроектом сформулированы такие понятия как: анализ, наблюдение, контрольный мониторинг, предостережение, мотивированное мнение, рекомендации. А также вводится сокращение понятия "бюджетный мониторинг в системе казначейских платежей" - "казначейский мониторинг". Кроме того, в понятия внешнего и внутреннего государственного (муниципального) контроля вводится уточнение, что это не только контрольная деятельность соответствующих органов, но и экспертно-аналитическая.

Таким образом, новые методы финансового контроля реализуются следующим образом:

Анализ - осуществляется органами внутреннего и внешнего государственного (муниципального) финансового контроля путем исследования отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта контроля, систематизации результатов исследования, а также выявленных причин и последствий нарушений, недостатков. В рамках анализа могут проводиться встречные проверки, а также назначаться проведение экспертиз. Результаты анализа оформляются заключением, в настоящей редакции законопроекта также указано оформление органами ВФК рекомендаций.

Рекомендации содержат выводы и предложения по повышению эффективности (результативности) осуществления финансово-хозяйственной деятельности (отдельных направлений деятельности) объекта контроля и (или) информацию о причинах и последствиях нарушений (недостатков) и (или) о признаках возможных нарушений и рисках их совершения.

Согласно пояснительной записке к законопроекту, в случае выявления или подтверждения нарушений, выявленных в ходе анализа или по его результатам посредством изучения законности финансовых и хозяйственных операций объекту контроля направляются представления и предписания, а также в случае неустранения бюджетного нарушения, указанного в представлении, направляются уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Так как назначение дополнительного контрольного мероприятия для принятия мер реагирования в связи с фактом выявления в ходе анализа уже совершенного нарушения не требуется, данный механизм позволит исключить избыточную административную нагрузку для объектов контроля. Такой подход будет способствовать принятию взвешенных управленческих решений с соблюдением принципа эффективности использования бюджетных средств.

Наблюдение - осуществляется органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля путем сбора и обработки данных об объекте контроля, имеющихся у органа ВФК, в том числе данных, поступающих в ходе межведомственного информационного взаимодействия, а также содержащихся в государственных информационных системах, данных из информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и иных общедоступных данных. В ходе наблюдения оформляются предостережения, которые могут содержать требования о представлении объектом контроля сведений и документов.

Предостережения направляются в случае установления информации о выявленных рисках, признаках нарушений и об отсутствии подтвержденных данных о совершенных нарушениях, причиненном ущербе публично-правовому образованию и содержит предложения об устранении рисков, признаков нарушений и их недопущении.

Контрольный мониторинг - осуществляется Федеральным казначейством путем взаимодействия с объектом контроля в электронной форме (с использованием информационных систем) для обеспечения выполнения объектом контроля положений правовых актов, в том числе требований и рекомендаций по их соблюдению, условий договоров и соглашений. В рамках контрольного мониторинга могут проводиться встречные проверки, а также назначаться проведение экспертиз. В ходе проведения контрольного мониторинга составляются мотивированные мнения, содержащие позицию Федерального казначейства по предмету контрольного мониторинга. Указанный метод планируется использовать с 1 января 2025 года.

При этом Федеральным казначейством не осуществляются иные методы ВФК в отношении предмета контрольного мониторинга за период, в котором в отношении объекта контроля проводится (проведен) контрольный мониторинг, за исключением отдельных случаев.

Порядок применения новых методов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля будет, как и в действующей редакции Бюджетного кодекса, регламентирован федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, утвержденными Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, установленных проектируемой нормой статьи 267.1 относительно контрольного мониторинга.

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам отмечает следующие замечания по предлагаемым нормам.

1. Согласно финансово-экономическому обоснованию реализация предлагаемых норм не потребует дополнительных расходов из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При этом законопроектом предлагается расширение существующих методов осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, как Федерального казначейства, так и органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся исполнительными органами субъектов Российской Федерации (органами местных администраций). Новые методы контроля предполагают расширение инструментов сбора и обработки данных об объектах контроля, форм взаимодействия с объектами контроля и межведомственного взаимодействия, а также введение новых видов документов органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (предостережение, рекомендация, мотивированное мнение). В связи с этим, в целях реализации положений законопроекта могут потребоваться значительные дополнительные расходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Таким образом, имеются риски, что на исполнение данного законопроекта потребуются финансовые, трудовые, временные ресурсы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что не учитывается в финансово-экономическом обосновании.

Кроме того, Минюст России в заключении на законопроект указал на необходимость в целях соблюдения требований статьи 83 Бюджетного кодекса об указании источников финансирования и порядка исполнения соответствующих расходных обязательств отразить в финансово-экономическом обосновании комплексную информацию относительно бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В этой связи, Комитет считает целесообразным рассмотреть вопрос о проведении апробации новых методов осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля Федеральным казначейством, а решение об их распространении на региональные и местные органы финансового контроля принять по результатам апробации и с учетом возможностей региональных и местных бюджетов по их внедрению.

2. Законопроектом предлагается расширить перечень полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля за счет, в том числе, анализа положений нормативных правовых актов и муниципальных правовых актов, обусловливающих расходные обязательства.

Связь данной функции с новыми методами внутреннего государственного (муниципального) контроля или иные цели внедрения указанной функции в пояснительной записке отсутствуют.

Данная функция соответствует функциям Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". При этом, указанными Федеральными законами установлены положения об использовании результатов анализа показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и положений нормативных правовых актов и муниципальных правовых актов, обусловливающих расходные обязательства, при реализации полномочий Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе в рамках бюджетного процесса.

Вместе с тем, законопроект не содержит положений об использовании результатов такого анализа при реализации органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля своих полномочий.

Таким образом, в связи с отсутствием законодательного регулирования и обоснований возникает неопределенность о возможных путях использования результатов анализа расходных обязательств, проведенного органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Комитет считает необходимым при подготовке законопроекта ко второму чтению рассмотреть вопрос о целесообразности наделения органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля новыми функциями по анализу положений нормативных правовых актов и муниципальных правовых актов, обусловливающих расходные обязательства. В случае принятия решения о целесообразности данных норм необходимо доработать законопроект в части "увязки" указанных функций с полномочиями по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю.

Также необходимо отметить риск неоднозначного трактования нового полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по проведению анализа финансово-хозяйственной деятельности (отдельных ее направлений) объектов контроля (группы объектов контроля). Так, из проектируемого положения следует, что анализ финансово-хозяйственной деятельности организаций может осуществляться относительно всей деятельности, в том числе не связанной с использованием средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что может привести к вмешательству в финансово-хозяйственную деятельность частных организаций, а также не соответствует цели государственного (муниципального) финансового контроля, установленной пунктом 1 статьи 265 Бюджетного кодекса в отношении получателей бюджетных средств: обеспечение соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

В связи с этим, Комитет считает целесообразным уточнить формулировку указанного нового полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в целях исключения возможности анализа финансово-хозяйственной деятельности (отдельных ее направлений) объектов контроля в отношении деятельности, не связанной с использованием средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

3. Комитет отмечает необходимость приведения к согласованию и единообразию отдельных проектируемых и действующих положений Бюджетного кодекса. Аналогичное замечание отражено в заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы.

3.1. Так, проектируемым положением статьи 166 ¹ Бюджетного кодекса вводится сокращение термина "бюджетный мониторинг в системе казначейский платежей" до словосочетания "казначейский мониторинг". Однако указанный термин в первый раз используется в статье 6 Бюджетного кодекса. Соответственно, требуется внести изменения в статью 6 Бюджетного кодекса и употребить в проектируемой статье 166.1 Бюджетного кодекса сокращенный вариант.

3.2. Отсутствует согласование норм, указывающих чем оформляются результаты использования метода "анализ". Так в абзаце 2 проектируемого пункта 6 статьи 267.1 Бюджетного кодекса указано, что результаты анализа оформляются документом - заключением, при этом в проектируемом пункте 7 статьи 270.2 Бюджетного кодекса при определении понятия "рекомендации", указано, что они составляются по результатам анализа.

Таким образом, возникает неопределенность в части оформления результатов метода "анализ" заключением и/или рекомендациями.

3.3. В отзыве высшего должностного лица Томской области на законопроект указывается на отсутствие согласования понятия государственного (муниципального) финансового контроля (пункт 1 статьи 265) в части целей его осуществления и новыми полномочиями органов ВФК по осуществлению ими не только контрольной деятельности соответствующих органов, но и экспертно-аналитической (пункт 1 статьи 269.2), в частности, анализа обоснованности показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

На основании изложенного, Комитет считает необходимым уточнить цели осуществления государственного (муниципального) финансового контроля с учетом предлагаемых законопроектом новых полномочий органов ВФК.

3.4. Правовое управление Аппарата Государственной Думы указывает на необходимость согласования проектируемых изменений статьи 267.1 Бюджетного кодекса. Абзацы 1-3 проектируемого пункта 10 (указывающие, что встречные проверки проводятся органами ВФК в рамках проведения ими анализа и Федеральным казначейством в рамках проведения им контрольного мониторинга в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля) относятся к предмету регулирования пункта 3 данной статьи, где дается определение встречных проверок, указывается аналогичная цель и определяется в рамках чего они проводятся. При этом пунктом 3, носящим общий характер и регулирующим вопрос проведения проверок органами государственного (муниципального) финансового контроля, предусмотрена возможность проведения встречных проверок только в рамках проведения выездных и (или) камеральных проверок без указания на возможность их проведения в рамках анализа или контрольного мониторинга. Аналогичное замечание в своем отзыве на законопроект отметило высшее должностное лицо Камчатского края.

Кроме того, абзац 4 проектируемого пункта 10 указанной статьи (уточняющего возможность изучения операций в ходе метода "анализ") следует согласовать как с проектируемым пунктом 6, определяющим общее понятие метода "анализ", так и с общими положениями о проведении проверок, установленными пунктом 3 данной статьи.

3.5. В отзыве высшего должностного лица Томской области на законопроект указывается о необходимости уточнить понятия "свойства" и "составные части" предмета объектов контроля, используемые в определении метода анализа, в целях оптимизации правоприменительной практики.

4. Комитет отмечает, что многие вводимые в Бюджетный кодекс положения законопроекта носят "рамочный" характер, предполагающий определение в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации порядка реализации новых методов ВФК.

Так, Правовое управление Аппарата Государственной Думы указывает, что не урегулированы вопросы прекращения, в том числе основания для случая досрочного прекращения контрольного мониторинга (пункт 9 статья 267.1).

Высшее должностное лицо Томской области в своем отзыве на законопроект отмечает, что формулировка "предостережение может содержать требование о представлении объектом контроля сведений и документов" (пункт 6 статьи 270.2) не отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности. Так, остается неясным в каких именно случаях в предостережение включается требование о представлении объектом контроля сведений и документов, и о каких именно сведениях и документах идет речь. Аналогичным критериям не отвечает формулировка понятия "рекомендации" (пункт 7 статьи 270.2).

Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам отмечает, что "в законопроекте не содержится положений, определяющих последствия направления органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по итогам контрольных мероприятий объектам контроля рекомендаций, предостережений и мотивированных мнений, что может негативно сказаться на практике применения положений законопроекта".

На основании изложенного и с учетом требований пункта 1.2 статьи 125 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам считает необходимым представление в Комитет проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, необходимых к принятию для реализации законопроекта, до рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы во втором чтении.

Счетная палата Российской Федерацией замечаний и предложений по законопроекту не имеет. Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению считает возможным поддержать данный законопроект, Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам и Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера поддерживают концепцию законопроекта.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 532893-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, с учетом его доработки во втором чтении.

Председатель Комитета

А.М. Макаров