Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды на проект федерального закона N 594956-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (об установлении ответственности за нарушения требований в связи с проведением сводных отчетов загрязнения атмосферного воздуха, а также соблюдения квот выбросов загрязняющих веществ), внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды в части вопросов своего ведения рассмотрел проект федерального закона N 594956-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" и отмечает следующее.

Законопроект подготовлен в соответствии с подпунктом "в" пункта 3 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 25 декабря 2021 г. N Пр-2519 (далее - поручение Президента Российской Федерации) и предусматривает установление административной ответственности за нарушение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, установленных Федеральным законом от 26 июля 2019 г. N 195-ФЗ "О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха" (далее - Закон N 195-ФЗ), а также требований, связанных с проведением сводных расчетов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух согласно статье 30 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха".

Эксперимент по квотированию выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух осуществляется:

- с 1 января 2020 г. по 31 декабря 2026 г. на территории 12 городов-крупных промышленных центров (Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец и Чита) в 10 субъектах Российской Федерации (статья 1 Закона N 195-ФЗ);

- с 1 сентября 2023 г. по 31 декабря 2030 г. на территории 29 городов с высоким и очень высоким загрязнением атмосферного воздуха в 16 субъектах Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 июля 2022 г. N 1852-р).

В настоящее время в рамках эксперимента по квотированию выбросов общее количество квотируемых объектов в 12 городах составляет 487 объектов, из которых 428 - это промышленные предприятия, 59 - это объекты транспортной инфраструктуры или автономные источники теплоснабжения населения.

I. Установление административной ответственности за нарушение требований, связанных с обеспечением проведения сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха, а также проведения эксперимента по квотированию выбросов.

Законопроектом предлагается установить административную ответственность:

- за неисполнение или несвоевременное исполнение обязанностей по представлению сведений для проведения сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха, представлению предложений по квотам выбросов, разработке планов мероприятий по достижению квот выбросов, направлению извещения об утверждении плана мероприятий по достижению квот выбросов;

- за воспрепятствование доступа на территорию объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, для уточнения сведений, полученных в результате проведения инвентаризации выбросов.

В настоящее время правоприменительная практика свидетельствует о необходимости установления административной ответственности за нарушение обязанностей природопользователей, связанных с обеспечением проведения эксперимента по квотированию выбросов. Так, например, из 309 юридических лиц, которым выданы квоты в рамках проведения эксперимента на территории 12 городов, 182 юридических лиц до сих пор не представили планы по достижению квот выбросов в межведомственный совет по проведению эксперимента при Минприроды России.

II. Установление административной ответственности за несоблюдение установленных квот выбросов.

Ориентировочный диапазон стоимости мероприятий по снижению выбросов в городах - участниках эксперимента по квотированию выбросов составляет от порядка 10 млн. рублей до 123 млрд. рублей.

Предусмотренные в настоящее время величины административных штрафов за нарушения экологического законодательства значительно меньше многомиллионных затрат, требующихся на проведение реконструкции и модернизации производств в целях снижения выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

В связи с этим законопроектом вводится административная ответственность за несоблюдение установленных квот выбросов в зависимости от степени недостижения квот выбросов в результате невыполнения мероприятий, включенных в утвержденные планы мероприятий по достижению квот выбросов. За указанное правонарушение предусмотрен штраф в размере, кратном сумме выручки правонарушителя, полученной в результате осуществления деятельности на объекте, для которого установлены квоты выбросов и на котором совершено правонарушение.

Таким образом, для юридических лиц:

1) Несоблюдение до 10% квот выбросов в установленный срок в результате невыполнения мероприятий, включенных в утвержденные планы мероприятий по достижению квот выбросов, - влечет наложение штрафа в размере от 0,1 до 0,2% от выручки, но не менее 1 млн. рублей.

2) Несоблюдение от 10 до 25% квот выбросов, - влечет наложение штрафа в размере от 0,2 до 0,5%, от выручки, но не менее 2 млн. рублей.

3) Несоблюдение от 25 до 50% квот выбросов, - влечет наложение штрафа в размере от 0,5 до 1%, от выручки, но не менее 3 млн. рублей.

4) Несоблюдение от 50 до 75% квот выбросов, - влечет наложение штрафа в размере от 2 до 3%, от выручки, но не менее 4 млн. рублей.

5) Несоблюдение свыше 75% квот выбросов, - влечет наложение штрафа в размере от 4 до 5%, от выручки, но не менее 5 млн. рублей.

Законопроектом предусматривается наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по установлению порядка определения несоблюдения квот выбросов.

В соответствии с проектом указанного порядка, представленным Минприроды России в Комитет в рабочем порядке, расчет величины несоблюдения квот выбросов природопользователем будет осуществляться Росприроднадзором однократно по результатам проведения проверки после наступления срока завершения проведения эксперимента по квотированию выбросов. Таким образом, исходя из действующих требований в отношении объектов квотирования, находящихся на территории 12 городов, такой расчет будет осуществлен после 31 декабря 2026 г., в отношении объектов квотирования, находящихся на территории 29 городов, - после 31 декабря 2030 г.

Комитет поддерживает установление штрафов за недостижение квот выбросов, сопоставимых со стоимостью реализации природоохранных мероприятий и усредненной прибылью предприятий, что будет стимулировать компании исполнять инвестиционные программы по модернизации производственных мощностей и снижать выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Вместе с тем, в отношении проектируемых норм Комитет отмечает следующее.

1. Законопроект не в полной мере реализует поручение Президента Российской Федерации, согласно которому размеры штрафов должны исчисляться исходя из оборота компаний, то есть базой для расчета штрафа должна являться выручка от всей деятельности юридического лица, а не выручка от деятельности такого лица на отдельном объекте квотирования, как предусмотрено в законопроекте.

Также не ясно, каким образом будет рассчитываться выручка от деятельности юридического лица на отдельном объекте квотирования, так как законодательство о налогах и сборах не содержит правил определения выручки по объектам негативного воздействия на окружающую среду.

В настоящее время на практике отдельный пообъектный расчет выручки осуществляется только в отношении ряда объектов, например, объектов теплоэнергетики.

Комитет отмечает, что в отношении ряда объектов пообъектная выручка будет равна нулю в случае, если природопользователь осуществляет деятельность на квотируемом объекте, который обеспечивает производственные нужды только самого природопользователя без предоставления товаров (работ, услуг) третьим лица. Например, такие квотируемые объекты, как очистные сооружения или объекты теплоэлектрогенерации юридического лица, обеспечивают очистку сточных вод или потребность в тепловой и электрической энергии других объектов такого лица.

Таким образом, в отношении таких объектов за несоблюдения квот оборотный штраф применяться не будет. За указанное правонарушение для таких объектов будет применяться только штраф в размере минимального порога за неисполнение квот, например, 1 млн. рублей - в случае отклонения от квот выбросов не более, чем на 10%, и так далее.

Учитывая изложенное, в целях полноценной реализации поручения Президента Российской Федерации Комитет полагает необходимым ко второму чтению законопроекта проработать вопрос установления оборотных штрафов за несоблюдение установленных квот выбросов в размере от всей выручки юридического лица в целом.

2. Однократный характер возможности наложения штрафа за невыполнения квот выбросов после проведения определенной проверки создает риски нарушения квот выбросов в дальнейшем даже при реализации всех необходимых мероприятий по достижению таких квот (например, в случае нарушения технологического процесса, кратного увеличения выпуска продукции, несоблюдения правил эксплуатации установок очистки газа).

Необходимо отметить, что квота выброса конкретного загрязняющего вещества, выданная на объект в целом, имеет размерность "тонн/год" и должна соблюдаться в течение года.

В связи с этим Комитет полагает, что проект Порядка определения несоблюдения квот выбросов носит формальный характер, так как не обеспечивает контроля или мониторинга соблюдения квот в течение всего года.

Учитывая изложенное, Комитет полагает необходимым рекомендовать Правительству Российской Федерации подготовить соответствующую методику расчета "годовых" квот на основе результатов контрольно-надзорной деятельности Росприроднадзора.

В целях обеспечения расчета "годовых" квот необходимо дополнительно внести изменения в Закон N 195-ФЗ в части продления полномочий Росприроднадзора по проведению проверок квотируемых объектах в части достижения установленных квот ещё на 2 года после сроков завершения эксперимента по квотированию выбросов.

Кроме того, в целях обеспечения возможности привлечения юридических лиц к ответственности за несоблюдения квот в результате невыполнения мероприятий по достижению квот выбросов необходимо увеличить срок давности к привлечению указанной ответственности за невыполнение мероприятий по достижению квот с 1 года до 2 лет.

3. Необходимо отметить, что в целях создания полноценной системы контроля (надзора) за выбросами приоритетных загрязняющих веществ квотируемых объектов статьей 11 Закона N 195-ФЗ предусмотрено оснащение системами автоматического контроля источников выбросов:

1) на квотируемых объектах, расположенных в 12 городах, - до 31 декабря 2025 г.;

2) на квотируемых объектах, расположенных в 29 городах, - в течение двух лет и шести месяцев после утверждения перечня квотируемых объектов для таких территорий, то есть не позднее 15 сентября 2027 г.

Также в настоящее время законодательством в области охраны окружающей среды предусмотрено создание систем автоматического контроля выбросов и сбросов на объектах I категории (статья 67 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ)). Срок создания предприятиями I категории систем автоматического контроля не может превышать четыре года со дня получения (или пересмотра) комплексного экологического разрешения. Срок получения объектами I категории комплексного экологического разрешения - до 1 января 2025 года, за исключением объектов I категории, включенных в список 300 крупнейших предприятий-загрязнителей, которые должны подать заявку на получение комплексного экологического разрешения по 31 декабря 2024 года.

Учитывая изложенное, в целях оперативного пресечения природоохранных правонарушений Комитет полагает необходимым проработать вопрос привлечения природопользователей к административной ответственности за нарушение правил охраны атмосферного воздуха или правил водопользования в случае фиксации таких нарушений системами автоматического контроля выбросов или сбросов без составления протокола об административном правонарушении и с вынесением постановления по делу об административном правонарушении без участия правонарушителя.

Аналогичный механизм привлечения правонарушителя к административной ответственности установлен для случаев фиксации специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме, нарушений требований в области дорожного движения или сбросе с автотранспортных средств отходов производства и потребления.

Необходимо отметить, что ранее при рассмотрении законопроекта N 202708-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", предусматривающего создание систем автоматического контроля выбросов загрязняющих веществ на квотируемых объектах, Комитет отмечал необходимость введения указанного механизма привлечения к административной ответственности.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды поддерживает принятие законопроекта N 594956-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" с учетом высказанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

Д.Н. Кобылкин