Пояснительная записка к проекту федерального закона N 681423-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

В Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации (далее - Послание) 29 февраля 2024 года Президент Российской Федерации В.В. Путин сказал: "Прошу Правительство, парламентариев, профильные комиссии Госсовета с участием общественности, конечно, проанализировать нормативную базу в сфере охраны и использования объектов культурного наследия. Надо устранить явно избыточные, противоречивые требования, из-за которых порой памятник разрушается на глазах, а формально по закону оперативно принять меры по его спасению невозможно".

Сохранение объектов культурного наследия строго регламентируется законодательством Российской Федерации. Так, Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) относит к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) объекты археологического наследия

В связи с небольшим количеством сохранившихся письменных источников, археология, как наука, представляет собой важнейший источник знаний о развитии цивилизаций в России, формировании наций и государства.

Следует отметить, что значительную часть (более 50%) объектов культурного наследия нашей страны составляют объекты археологического наследия, при этом в ряде регионов Восточной и Западной Сибири (Хакасия, Тува, Якутия) объекты археологии составляют 80-90% от всего культурного наследия региона, что делает законодательство об охране объектов культурного наследия особенно важным для этих регионов.

В настоящее время археология приобретает политический вес в научном обосновании исторического пути развития стран и народов на карте мира, изучении расселения многочисленных этносов, формировании многонациональности как уникальной черты нашего государства. Поэтому исследование, изучение и сохранение объектов археологического наследия становится важнейшим фактором не только научного, но и политического значения.

Именно поэтому памятники археологии относятся к объектам культурного наследия федерального значения и находятся в государственной собственности. При этом памятники археологии являются объектами исключительно научного изучения, регламентация которого осуществляется Российской Академией наук - единым методическим центром изучения археологического наследия России, которая при этом не является монополистом проведения археологических полевых работ, так как в регионах существуют достаточно большое количество различных организаций, специализирующихся на непосредственном проведении археологических работ.

Так как археология является отраслью научного знания, то методы и способы научных исследований объектов археологического наследия, порядок проведения археологических полевых работ, требования к профессиональным знаниям и навыкам исследователей определяются Российской академией наук, что закреплено в статье 45 ¹ Федерального закона.

Согласно данной статье, археологические исследования проводятся только квалифицированными специалистами - археологами, получившими разрешение (открытый лист) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия, и завершаются подготовкой археологом научного отчета о проведенных археологических полевых работах, подлежащего обязательной передаче на хранение в Архивный фонд Российской Федерации. Разрешение (открытый лист) на проведение археологических работ выдается федеральным органом охраны объектов культурного наследия (в настоящее время - Минкультуры России) на основании экспертного заключения Академии.

Столь значительный объем специальных требований, обязательность их выполнения, научной регламентации археологических исследований обусловлены задачей обеспечения сохранности объектов археологического наследия.

Федеральный закон сформировал строгую и централизованную систему проведения археологических работ, подготовки научных отчетов об их результатах и осуществления мероприятий по сохранению объектов и предметов археологического наследия, однако следует иметь в виду, что на практике стоят задачи более широкого освоения территории страны, осуществления транспортного, гражданского и промышленного строительства, мелиорации и хозяйственного развития.

Эти задачи можно решать, усовершенствовав отдельные положения Федерального закона и подзаконных актов, обеспечив при этом действенные меры сохранности объектов археологического наследия.

Для устранения избыточных требований к порядку определения наличия или отсутствия объектов, обладающих признаками объекта археологического наследия, на территориях, подлежащих хозяйственному освоению, а также для определения работ, необходимых для обеспечения поддержания объекта культурного наследия в надлежащем состоянии, в законопроекте предлагаются меры, которые создадут правовую определенность и помогут обеспечить сохранение памятников археологии в условиях реализации инвестиционных проектов и активной хозяйственной деятельности в первую очередь в крупных городах.

1. В соответствии с Федеральным законом, к объектам археологического наследия относятся объекты, время возникновения которых превышает сто лет. Изменениями к статье 3 Федерального закона предлагается к объектам археологического наследия отнести следы существования человека в прошлых эпохах, возникшие до начала XIX века (за исключением некрополей, полей сражений), а на территориях Сибири, Дальнего Востока и Кавказа - до начала XX века, включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои.

Эта мера снимет необходимость проведения археологических разведок на 30% европейской территории России и существенно уменьшит объем археологических работ на объектах, известных по письменным источникам.

2. Статьей 45.1 Федерального закона в редакции законопроекта усовершенствуется и упрощается действие разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия (далее - открытый лист): увеличивается срок действия открытых листов с одного года до двух лет. Открытый лист предлагается выдавать на несколько видов археологических полевых работ вместо одного, а также распространить его действие на территорию соответствующего субъекта (соответствующих субъектов) Российской Федерации вместо работ на одном объекте археологии.

3. Проектом федерального закона предлагается ввести перечень держателей открытых листов с указанием уровня их компетенции для проведения отдельных видов археологических работ на конкретных территориях, который будет формировать и вести Министерство культуры России совместно с Российской академией наук. Это упростит и ускорит для хозяйствующего субъекта поиск специалиста-археолога, имеющего открытый лист, и позволит предоставить заказчикам возможность выбора потенциального исполнителя археологических полевых работ.

4. Изменениями к пункту 5 статьи 5.1 Федерального закона предлагается применять режим, ограничивающий хозяйственную деятельность, не ко всему земельному участку, водному объекту, в границах которых находятся памятники археологии, а только к территории такого памятника.

5. Предлагаемая проектом федерального закона редакция пункта 16 статьи 16.1 Федерального закона:

вводит право регионального органа охраны объектов культурного наследия принимать решение об отказе во включении обнаруженного археологом объекта археологического наследия в перечень выявленных объектов и предусматривает основания для такого отказа (в настоящее время орган охраны объектов культурного наследия обязан включить обнаруженный археологом объект археологического наследия в перечень выявленных объектов культурного наследия);

существенно уменьшает срок уведомления владельца земельным участком, хозяйствующего субъекта об обнаружении в границах такого участка объекта археологического наследия (с тридцати дней до семи рабочих дней).

6. Положениями проекта федерального закона предлагается отнести к предмету государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия соблюдение держателями разрешения (открытого листа) условий проведения археологических полевых работ, указанных в таком разрешении (новые пункты 3 и 4 пункта 2 статьи 11 Федерального закона).

7. Изменениями к статьям 28, 30 и 31, новой статьей 36.1 Федерального закона предусматривается существенное упрощение порядка определения наличия или отсутствия объектов, обладающих признаками объекта археологического наследия, на территориях, подлежащих хозяйственному освоению.

В соответствии с Федеральным законом право специалиста-археолога проводить археологические разведки таких территорий подтверждается выдачей ему Министерством культуры Российской Федерации на основании заключения Российской академии наук открытого листа.

Поэтому представляется излишней административной процедурой, затратной во временном и финансовом отношениях для хозяйствующего субъекта, в том числе являющегося государственным заказчиком, государственная историко-культурная экспертиза территории, подлежащей хозяйственному освоению, для проведения которой археолог должен кроме получения открытого листа проходить дополнительно процедуру аттестации у того же федерального органа охраны объектов культурного наследия.

Учитывая изложенное, проектом федерального закона предусмотрено выведение археологической разведки из-под процедуры указанной государственной историко-культурной экспертизы и обязательность получения археологом только открытого листа, без прохождения аттестации Минкультуры России.

8. Пунктом 10 проектируемой статьи 36.1 Федерального закона предлагается вывести из-под обязательности проведения археологической разведки территории населенного пункта, изученные в археологическом отношении и отображенные в историко-культурном опорном плане, порядок подготовки которого и порядок доступа к которому определены пунктами 4 и 5 статьи 59 Федерального закона.

9. В целях оптимизации взаимоотношений хозяйствующего субъекта и специалиста-археолога при осуществлении археологической разведки территории, подлежащей хозяйственному освоению, проектируемой статьей 36.1 Федерального закона предусматривается обязательность:

утверждения единых расценок на проведение археологических полевых работ, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации,

проведения археологической разведки в сроки, указанные в договоре о проведении такой разведки;

10. Проектом федерального закона предусматривается установление федеральным органом охраны объектов культурного наследия единой формы, по которой специалистом-археологом будет предоставляться информация о результатах археологической разведки, что позволит избежать произвольного толкования границ территории объекта археологического наследия и даст больший контроль за процессом со стороны органов охраны всех уровней.

Таким образом, проект федерального закона предусматривает устранение избыточных административных процедур при археологическом исследовании территорий, подлежащих хозяйственному освоению, что позволит значительно сократить финансовые и временные затраты хозяйствующих субъектов, оптимизировать сроки и методы предварительного археологического исследования таких территорий и обеспечить высокую сохранность объектов археологического наследия в условиях активной хозяйственной деятельности, в том числе в крупных городах.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" не потребует выделения дополнительных ассигнований из федерального бюджета.

Перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" не потребует отмены, приостановления, изменения или принятия законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации.