Пояснительная записка к проекту федерального закона N 823922-8 "О внесении изменения в Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" (в части учета страхового стажа вместо непрерывного трудового стажа)"

Досье на проект федерального закона

Законопроект направлен на преодоление внутреннего противоречия в Федеральном законе от 29 декабря 2006 года N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" (далее - ФЗ N 255), обнаружившегося в несоответствии положений его статьи 14 положениям статьи 7.

Статья 7 ФЗ N 255 закрепляет поддержанный Конституционным Судом Российской Федерации (далее - Конституционный Суд) переход от применения в сфере социального страхования подхода, основанного на непрерывности трудового стажа, к подходу, основанному на страховом стаже, что позволяет более эффективно и справедливо соотносить отчисления в соответствующие фонды и выплаты в случаях временной нетрудоспособности и в связи с материнством, в то время как статья 14, которая в развитие положений статьи 7 определяет порядок исчисления выплат, по сути искажает смысл данной концепции и не позволяет учитывать продолжительный трудовой стаж лиц, имевших перерыв в трудовой деятельности не в связи с нахождением в отпуске по беременности и родам, по уходу за ребенком, но также заслуживающих достойного, соразмерного их трудовому вкладу социального обеспечения в случае временной утраты трудоспособности.

Законопроектом предлагается внесение соответствующего изменения в статью 14 ФЗ N 255 в части распространения на данную категорию лиц режима выбора и замены календарных годов в целях расчета среднего заработка для исчисления пособия по временной нетрудоспособности, доступного в действующей редакции исключительно лицам, находившимся в соответствующий период в отпуске по беременности и родам, отпуске по уходу за ребенком.

В 2006 году Конституционным Судом была рассмотрена жалоба гражданина Корнилова В.П., предметом которой был порядок исчисления и назначения пособия по временной нетрудоспособности.

Основным тезисом, подлежащим проверке на соответствие конституционным гарантиям прав трудящихся, было требование действовавшего законодательства о непрерывности трудового стажа для начисления пособия по временной нетрудоспособности, которое зависело от количества проработанных лет без перерыва.

По мнению заявителя, размер пособия по временной нетрудоспособности, условия и порядок его выплаты не должны зависеть от продолжительности непрерывного трудового стажа. Конституционный Суд принял доводы заявителя и дал следующие разъяснения.

Применение подобного правового регулирования не согласуется с принципами обязательного страхования работающих граждан на случай временной нетрудоспособности, его предназначением, поскольку страховое обеспечение, призванное возместить работнику временно утраченный заработок, по существу, ставится в зависимость от наличия и длительности перерывов в работе, что приводит к наделению обязательного социального страхования не свойственными ему функциями. Оно существенно снижает объем страхового обеспечения по сравнению с тем, который предоставляется при наступлении временной нетрудоспособности работникам с таким же средним заработком и трудовым (страховым) стажем при иных обстоятельствах трудовой деятельности, чем нарушается равенство прав и свобод человека и гражданина (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации).

Кроме того, размер страхового обеспечения, поставленный в зависимость от продолжительности непрерывного трудового стажа, объективно оказывается ниже у начинающих трудовую деятельность работников, при том что они могут подвергаться заболеваниям, не менее тяжелым и длительным, чем лица, имеющие такой непрерывный трудовой стаж, который дает право на получение пособия по временной нетрудоспособности в максимальном размере, и что на время болезни они в той же мере нуждаются в страховом обеспечении в виде возмещения утраченного заработка.

Конституционный Суд предписал федеральному законодателю урегулировать порядок и условия реализации конституционного права каждого на социальное обеспечение в случае болезни и обеспечить введение нового правового регулирования в срок не позднее 1 января 2007 года, особо отметив, что будучи свободным в выборе критериев предоставления страхового обеспечения в случае болезни, федеральный законодатель в то же время обязан осуществить необходимое правовое регулирование с учетом конституционных принципов правовой справедливости и равенства, основываясь на целях и задачах социального страхования.

Согласно изложенной правовой позиции в действующем ФЗ N 255 предусмотрено, что в общем порядке (часть 1 статьи 7) пособие по временной нетрудоспособности при утрате трудоспособности вследствие заболевания или травмы, при карантине, протезировании по медицинским показаниям и лечении в санаторно-курортных организациях непосредственно после оказания медицинской помощи в стационарных условиях выплачивается в следующем размере:

1) застрахованному лицу, имеющему страховой стаж 8 и более лет, - 100 процентов среднего заработка;

2) застрахованному лицу, имеющему страховой стаж от 5 до 8 лет, - 80 процентов среднего заработка;

3) застрахованному лицу, имеющему страховой стаж до 5 лет, - 60 процентов среднего заработка.

При этом принципиальным является закрепление указанной нормой в качестве основания выплаты пособия именно страхового стажа.

Такое регулирование, основанное на страховом стаже, а не на трудовом и тем более не на непрерывном трудовом стаже отражает правовую позицию Конституционного Суда и знаменует собой реформирование порядка социального обеспечения в связи с нетрудоспособностью.

В то же время статьей 14 ФЗ N 255, устанавливающей Порядок исчисления пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, ежемесячного пособия по уходу за ребенком, предусмотрено, что названные пособия исчисляются исходя из среднего заработка застрахованного лица, рассчитанного за два календарных года, предшествующих году наступления временной нетрудоспособности, отпуска по беременности и родам, отпуска по уходу за ребенком, в том числе за время работы (службы, иной деятельности) у другого страхователя (других страхователей).

При этом в случае, если в двух календарных годах, непосредственно предшествующих году наступления указанных страховых случаев, либо в одном из указанных годов застрахованное лицо находилось в отпуске по беременности и родам и (или) в отпуске по уходу за ребенком, соответствующие календарные годы (календарный год) по заявлению застрахованного лица могут быть заменены в целях расчета среднего заработка предшествующими календарными годами (календарным годом) при условии, что это приведет к увеличению размера пособия.

Таким образом, заменить один или оба года расчетного периода можно только работнику, который в это время был в отпуске по уходу за ребенком или в отпуске по беременности и родам. Для замены можно брать годы, непосредственно предшествующие этим отпускам, и (или) годы, на которые они пришлись частично (часть 1 статьи 14 ФЗ N 255, Письмо Фонда социального страхования Российской Федерации от 30.11.2015 N 02-09-11/15-23247, п. 34 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 04.07.2018).

При этом права выбора расчетного периода лишены иные категории граждан, имевшие длительный трудовой стаж с перерывом в трудовой деятельности. Последние изменения налогового законодательства направлены на совершенствование системы налогообложения в части стимулирования субъектов хозяйственной деятельности к легализации своих доходов. Одним из направлений реформирования налогового законодательства является закрепление статуса самозанятых и оформление специального налогового режима таких субъектов в совокупности с особыми условиями их социального страхования. В то же время, период аппробации нового налогового института уже сейчас показывает, что не всегда отношения в области выполнения работ верно определяются их участниками как гражданско-правовые и квалифицируются налоговыми органами как фактически трудовые, что требует впоследствии переориентирования самозанятых на трудоправовые отношения с приобретением статуса работников. Это также может повлечь за собой проблемы с определением расчетного периода для выплат по больничным с учетом отсутствия страхового стажа у работника, ранее осуществлявшего деятельность в статусе самозанятых.

При таком регулировании порядка исчисления пособий утрачивается значение одного из существенных изменений законодательства в части переориентирования системы социального страхования с учета непрерывного трудового стажа на учет именно страхового стажа, без принятия во внимание перерывов в трудовой деятельности, не сопровождающихся отчислениями страховых взносов в соответствующий фонд.

Кроме того, из круга лиц, имеющих право на выбор расчетного периода для исчисления выплат по нетрудоспособности, в действующей редакции ФЗ N 255 исключаются военнослужащие, проходящие военную службу по призыву. С учетом законодательного повышения призывного возраста такими военнослужащими могут выступать лица, до призыва осуществлявшие трудовую деятельность и отчислявшие страховые взносы. При этом несение военной службы по призыву является не реализацией права субъекта, а исполнением его конституционно установленной обязанности.

Период прохождения военной службы по призыву включается в страховой стаж согласно пункту 1 части 1 статьи 12 Федерального закона от 28.12.2013 N 400-ФЗ "О страховых пенсиях". В то же время действующим правовым регулированием предусмотрена система выплат окладов в соответствии с занимаемыми воинскими должностями, которые составляют согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 10.07.2020 N 1014 "О денежном довольствии военнослужащих, проходящих военную службу по призыву" 2000 рублей в месяц. Размеры дополнительных выплат также невелики. Таким образом, лица, выполняющие важнейшие для государства задачи, по окончании военной службы по призыву при последующем трудоустройстве также лишаются права на выбор расчетного периода для выплаты больничных пособий.

В целях преодоления внутреннего противоречия в ФЗ N 255, обнаружившегося в несоответствии положений его статьи 14 положениям статьи 7, сформулированной в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда, в целях восстановления справедливого отношения к лицам, имевшим продолжительный трудовой стаж, внесших свой вклад в развитие экономики государства и в формирование Фонда социального страхования, и имеющих перерыв в трудовой деятельности не в связи с нахождением в отпуске по беременности и родам, по уходу за ребенком, и по праву заслуживающих достойного, соразмерного их трудовому вкладу социального обеспечения в случае временной утраты трудоспособности, необходимо внести соответствующее изменение в статью 14 ФЗ N 255 в части распространения на данную категорию лиц режима выбора и замены календарных годов в целях расчета среднего заработка для исчисления пособия по временной нетрудоспособности.

Актуальность предлагаемого изменения вызвана также непростой экономической ситуацией, вызванной периодом пандемии и санкционными мерами воздействия и затрагивающей работоспособное население, вынужденное прерывать свою трудовую деятельность и, соответственно, не удовлетворяющее требованиям действующей редакции ФЗ N 255, с тем чтобы быть обеспеченным социальными выплатами в соответствии со справедливым учетом предыдущего стажа, до вынужденного его прерывания.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменения в Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" (в части учета страхового стажа вместо непрерывного трудового стажа)"

Реализация законопроекта потребует дополнительные расходы средств Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации на выплату пособия по временной нетрудоспособности общим объемом: в 2024 году - 31,0 млрд руб., в 2025 году - 35,6 млрд руб., в 2026 году - 30,2 млрд руб. (по информации, предоставленной Министерством труда и социальной защиты России письмом от 09.08.2023 N 17-1/10/В-12396).

С учетом изменений налогового законодательства, вводящего прогрессивную шкалу налогообложения, средства от дополнительных налоговых поступлений в бюджет Российской Федерации могут быть направлены на покрытие расходных обязательств, возникающих в связи с принятием предлагаемого Федерального закона, в качестве межбюджетного трансферта бюджету Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации (подпункт 5 пункта 6 статьи 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Срок вступления в силу предлагаемого изменения - с 1 января 2026 года - позволяет уполномоченным субъектам в рамках бюджетного процесса реализовать необходимые подготовительные мероприятия в части определения источника и порядка финансирования возникающих расходов.

Перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, измёнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменения в Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" (в части учета страхового стажа вместо непрерывного трудового стажа)"

Принятие Федерального закона "О внесении изменения в Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" (в части учета страхового стажа вместо непрерывного трудового стажа)" потребует внесения корреспондирующих изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 11.09.2021 N 1540 "Об утверждении Положения об особенностях порядка исчисления пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, ежемесячного пособия по уходу за ребенком гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности в связи с материнством"