Вопрос: Автомобильная парковка как элемент благоустройства территории (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, сентябрь 2022 г.)

У ООО в аренде находится земельный участок (муниципальная собственность) с расположенными на нем зданиями, строениями и сооружениями завода железобетонных изделий. Земельный участок имеет вид разрешенного использования: занимаемый зданиями и сооружениями завода.

В договоре аренды земельного участка указано на использование земельного участка строго в соответствии с целевым назначением и в целях, предусмотренных в предмете договора (занимаемый зданиями и сооружениями завода железобетонных изделий), способами, которые не должны наносить вред окружающей среде.

Часть земельного участка передана в субаренду. Субарендатор организовал стоянку грузовых и легковых транспортных средств (собственные автомобили приезжают ночевать).

Является ли заключение договора субаренды части земельного участка с размещением стоянки транспортных средств субарендатором нарушением? Возможно ли расценивать подобные действия как нецелевое использование земельного участка?

В соответствии с п. 1 ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ вышеуказанные земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (далее - Классификатор).

В силу ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, а также соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В соответствии с п. 1 ст. 8.8 КоАП РФ использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Вышеприведенный Классификатор не содержит вида разрешенного использования земельного участка, указанного в вопросе.

Вместе с тем в соответствии с примечанием 2 приказа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. N П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" содержание видов разрешенного использования, перечисленных в настоящем классификаторе, допускает без отдельного указания в классификаторе размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных дорог общего пользования и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), объектов мелиорации, антенно-мачтовых сооружений, информационных и геодезических знаков, элементов благоустройства, если федеральным законом не установлено иное.

Письмо Министерства экономического развития РФ от 18 марта 2016 г. N Д23и-1239 "О рассмотрении обращения" (по аналогии): "Положения примечания 2 к приказу N 540 следует понимать как дополнение к любому из видов разрешенного использования, указанного в классификаторе, если иное прямо не запрещено федеральным законом. Таким образом, размещение указанных в примечании 2 к приказу N 540 антенно-мачтовых сооружений допускается на земельных участках с любым видом разрешенного использования без дополнительного кадастрового учета изменений в части разрешенного использования земельного участка".

Согласно п. 38 ст. 1 ГрК РФ элементы благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.

В соответствии с п. 1.3 приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 13 апреля 2017 г. N 711/пр "Об утверждении методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов" (документ утратил силу и приведен в ответе в качестве ознакомления) для целей настоящих Методических рекомендаций к объектам благоустройства относятся территории различного функционального назначения, на которых осуществляется деятельность по благоустройству, в том числе площадки автостоянок.

Так, например, согласно подп. 15 п. 3 решения Совета депутатов городского округа Люберцы Московской области от 14 ноября 2018 г. N 246/28 "Об утверждении Правил благоустройства территории городского округа Люберцы Московской области" элементами благоустройства в целях настоящих Правил являются площадки автостоянок.

В этой связи считаем заслуживающей внимания следующую судебную практику.

Решение Арбитражного суда Московской области от 27 июня 2022 г. по делу N А41-54508/2021: В соответствии с Правилами благоустройства территории городского округа Люберцы Московской области (утверждены решением Совета депутатов муниципального образования городской округ Люберцы МО от 14.11.2018 N 246/28) в состав нормируемого (обязательного) комплекса элементов благоустройства территорий вновь возводимых и реконструируемых зданий общественного назначения входят: проезды хозяйственные, для посадки и высадки пассажиров, для автомобилей скорой помощи, пожарных, аварийных служб; площадка для посетителей; контейнерная площадка; пешеходные коммуникации; площадка автостоянки; велосипедная парковка; уличная мебель; элементы озеленения (газон, деревья, кустарники, устройства для - оформления озеленения); стационарные парковочные барьеры; освещение; урны.

Нормируемый (обязательный) комплекс элементов благоустройства территорий зданий общественного назначения должен обязательно обеспечиваться при новом строительстве и реконструкции (ст. 5 Правил благоустройства территории городского округа Люберцы Московской области). Также в соответствии с указанными Правилами благоустройства (п. 3 ст. 4) к элементам благоустройства относятся в том числе площадки автостоянок, улично-дорожная сеть. В соответствии с СП 42.13330.2011 и СНиП 35-01-2001 при строительстве зданий/сооружений необходимо предусматривать места для автотранспорта посетителей/инвалидов, количество машино-мест рассчитывается исходя из планируемого вида деятельности/площади/количества посетителей зданий/сооружений.

Согласно приказу Росреестра от 10.11.2020 N П/0412 (редакция от 20.04.2021) "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" под благоустройством территории понимается размещение декоративных, технических, планировочных, конструктивных устройств, элементов озеленения, различных видов оборудования и оформления, малых архитектурных форм, некапитальных нестационарных строений и сооружений, информационных щитов и указателей, применяемых как составные части благоустройства территории, общественных туалетов.

Согласно Общим рекомендациям к процессу инвентаризации территории поселений, городских округов в целях формирования муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018-2022 гг., утвержденным Минстроем России, автопарковки отнесены к элементам благоустройства.

Приказом Минстроя РФ от 13.04.2017 N 711/пр утверждены "Методические рекомендации для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов", в соответствии с пп. 1.3 и 1.4 указанных Методических рекомендаций "благоустройство территории" включает в себя, помимо прочего, и площадки автостоянок; улицы (в том числе пешеходные) и дороги.

Из смысла указанных выше норм следует, что элементы благоустройства территории включают в себя в том числе и временное размещение автостоянок автотранспорта.

Размещение парковочных мест для посетителей и осуществление разгрузочных работ само по себе не противоречит целям благоустройства.

К объектам благоустройства территории также относятся шлагбаумы и ограждения, что находит свое подтверждение в п. 3.23, п. 3.2. раздела 3 СП 82.13330.2016. Свод правил. Благоустройство территорий. Актуализированная редакция СНиП Ш-10-75" (утвержденного приказом Минстроя России от 16.12.2016 N 972/пр), п. 36 ст. 1 Градостроительного Кодекса Российской Федерации.

Согласно постановлению Администрации муниципального образования городской округ Люберцы МО от 06.02.2020 N 315-ПА "Об утверждении Порядка организации и деятельности муниципальных платных парковок на территории городского округа Люберцы Московской области" под платными автостоянками и парковками понимаются муниципальные платные парковки, созданные для организации временного размещения автотранспортных средств на платной основе.

Доказательств размещения ответчиком автотранспортных средств на земельных участках с кадастровыми номерами 50:22:0010205:1902, 50:22:0010205:1904 на платной основе истцом в порядке статьи 65 АПК РФ суду не представлено.

В соответствии с п. 1.1.44 решения Городского Собрания Сочи Краснодарского края от 31 октября 2017 г. N 194 "Об утверждении Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи (в новой редакции)" объекты благоустройства - объекты, расположенные на территории муниципального образования город-курорт Сочи, на которых осуществляется деятельность по благоустройству, в том числе:

- открытые функционально-планировочные территории общественных центров, дворы, кварталы, искусственные покрытия поверхности земельных участков, иные части поверхности земельных участков в общественно-деловых, жилых и рекреационных зонах, не занятые зданиями и сооружениями, в том числе площади, улицы, проезды, дороги, набережные, скверы, бульвары, внутримикрорайонные и внутриквартальные территории, сады, парки, городские леса, лесопарки, пляжи, детские, спортивные и спортивно-игровые площадки, хозяйственные площадки и площадки для выгула домашних животных;

- территории муниципального образования город-курорт Сочи и внутригородских районов, а также территории, выделяемые по принципу единой градостроительной регламентации или визуально-пространственного восприятия (площадь с застройкой, улица с прилегающей территорией и застройкой, растительные группировки);

- территории особо охраняемых природных объектов и земель историко-культурного значения, природные комплексы;

- зеленые насаждения, газоны;

- мосты, путепроводы, транспортные и пешеходные тоннели, пешеходные и велосипедные дорожки, иные линейные объекты дорожной сети и их внешние элементы;

- территории и капитальные сооружения станций (вокзалов) всех видов транспорта, сооружения и места для хранения и технического обслуживания автомототранспортных средств, в том числе гаражи, автостоянки, автозаправочные станции, моечные комплексы, конечные стоянки общественного транспорта;

- причалы, дебаркадеры, стоянки маломерных судов, водные объекты, гидротехнические сооружения, береговые сооружения и их внешние элементы;

- строительные площадки;

- фасады зданий и сооружений, элементы их декора, а также иные внешние элементы зданий и сооружений, в том числе порталы арочных проездов, кровли, крыльца, ограждения и защитные решетки, навесы, козырьки, окна, входные двери, балконы, наружные лестницы, эркеры, лоджии, карнизы, столярные изделия, ставни, водосточные трубы, наружные антенные устройства и радиоэлектронные средства, светильники, флагштоки, настенные кондиционеры и другое оборудование, пристроенное к стенам или вмонтированное в них, номерные знаки домов и лестничных клеток;

- эксплуатируемые кровли и озелененные участки крыш;

- места, оборудование и сооружения, предназначенные для санитарного содержания территории, в том числе оборудование и сооружения для сбора и вывоза мусора, отходов производства и потребления;

- рассматриваемые в качестве объектов благоустройства территории производственных объектов и зон, зон инженерной инфраструктуры, специального назначения (включая свалки, полигоны для захоронения мусора, отходов производства и потребления, поля ассенизации и компостирования, скотомогильники), а также соответствующие санитарно-защитные зоны;

- наружная часть производственных и инженерных сооружений;

- иные объекты, требования к благоустройству которых установлены законодательством Российской Федерации и требованиями настоящих Правил.

В связи с изложенным Правила благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи рассматривают автостоянки как объекты благоустройства территории, которые, как было указано выше, могут находиться на земельных участках различного целевого назначения.

Также сообщаем, что в силу п. 10 ст. 1 ГрК РФ замощение может рассматриваться как улучшение земельного участка.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", вещь является недвижимой либо в силу своих природных свойств (абзац 1 п. 1 ст. 130 ГК РФ), либо в силу прямого указания закона, что такой объект подчинен режиму недвижимых вещей (абзац 2 п. 1 ст. 130 ГК РФ). Замощение земельного участка, не отвечающее признакам сооружения, является его частью и не может быть признано самостоятельной недвижимой вещью (п. 1 ст. 133 ГК РФ).

Как показывает анализ судебной практики, в большинстве случаев площадки, автостоянки, дорожные покрытия и иные подобные объекты, представляющие собой по существу специально оборудованную для определенных целей (выровненную, укрепленную и т.п.) поверхность земли, рассматриваются как элементы благоустройства, являющиеся частью земельного участка, но не самостоятельным объектом и не связаны с созданием объекта капитального строительства.

В этой связи обратите внимание на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 августа 2018 г. N 19АП-1552/17, а также на определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 30.09.2015 N 303-ЭС15-5520, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2016 N 05АП-10249/15, постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2015 N 19АП-3005/15, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2016 N 07АП-225/16, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 28.05.2015 N 03АП-2198/15.

На наш взгляд, все это также указывает, что парковка сама по себе не является самостоятельным сооружением, требующим для ее размещения специального вида разрешенного использования.

Отметим, что приведенная выше точка зрения является нашим экспертным мнением и может не совпадать с мнением других специалистов.

Ответ подготовил:

Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ

Сухарников Иван

Ответ прошел контроль качества

21 сентября 2022 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг. Для получения подробной информации об услуге обратитесь к обслуживающему Вас менеджеру.