Новое единство кассы и реформа кассового устройства в России (Д.Л. Комягин, журнал "Право. Журнал Высшей школы экономики", N 3, июль-сентябрь 2022 г.)

Комягин Д.Л. Новое единство кассы и реформа кассового устройства в России

Д.Л. Комягин - доктор юридических наук, профессор, Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"

Статья содержит комплексную оценку последних изменений в российском бюджетном законодательстве. Эти изменения связаны с появлением норм о системе казначейских платежей, о казначейском обслуживании и о казначейском сопровождении. Указанные изменения оцениваются как реформа кассового устройства государства. Автор анализирует потенциальные возможности нового устройства, в том числе с точки зрения финансовой устойчивости, дает классификацию сложившемуся типу кассового устройства России, которое характеризуется им как смешанное (сочетающее компетенцию банковской системы и исполнительной власти) при соблюдении режима единства кассы. Вводится понятие кассовой монополии. Кроме того, в статье сделан вывод о целесообразности обновления определения принципа единства кассы, закрепленного в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Такой вывод связан, во-первых, с распространением контроля государства на новые виды уже не только публичных, но и частных финансов, а также на финансовые активы. Во-вторых, он связан с появлением особой платежной системы государства (системы казначейских платежей). Предлагается авторский вариант определения принципа единства кассы. Новое определение дает возможность установить системную связь единства кассы как правового принципа с иными правовыми принципами, в том числе конституционного уровня. Предлагаемые изменения законодательства, по мнению автора, с одной стороны, создают возможность сосредоточить в руках правительства значительные финансовые ресурсы, а, с другой - позволяют избежать введения чрезвычайных мер, одной из которых является кассовая монополия. Следующая часть статьи посвящена пределам расширения казначейского сопровождения и единства кассы, которые рассматриваются через ряд дихотомических пар. Такие пары образуются на стыке публичных и частных интересов, то есть там, где свобода участников договора ограничена нормами бюджетного законодательства. В частности, это ограничение денежных обязательств бюджета лимитами оплаты, а также переход права собственности на денежные средства, выделяемые из бюджета. Данный метод предлагается использовать для тестирования правового регулирования бюджетного процесса.

Ключевые слова: бюджет, бюджетный процесс, исполнение бюджета, единство кассы, кассовая монополия, система казначейских платежей, казначейское обслуживание, казначейское сопровождение.

Komyagin D.L. New Unity of Government Cash Desk and Reform of the Cash Register in Russia

D.L. Komyagin - Doctor of Science (Law), Professor, National Research University Higher School of Economics

The article is devoted to the assessment of changes in Russian budget legislation in recent years. These changes are connected with norms on the treasury account system, treasury service and treasury support. Collectively, these changes are assessed as reforms of the cash structure of the state. The article analyzes the advantages and potential capabilities of the new cash register system, including from the point of view of financial stability. It gives a classification of the existing type of cash structure in Russia, which is characterized as mixed (combining the competence of the banking system and the government), subject to the regime of unity of the cash register. At the same time, the concept of cash monopoly is introduced, which corresponds to the state monopoly on banking activities. In addition, the author concluded that it is advisable to update the definition of the principle of the unity of budget account, enshrined in the Budget Code of the Russian Federation. This decision is associated with the actual extension of state control to new types financial assets, any private finances and the functioning of the state payment system (treasury payment system). The author's version of this definition is proposed. The new definition includes a feature that allows the cash register to be separated in compliance with the unity of the cash register from the cash monopoly mode. This feature makes it possible to establish a systematic connection between the unity of the cash register, as a legal principle, with other legal principles, including the constitutional level. The proposed changes, according to the author, on the one hand create an opportunity to concentrate significant financial resources in the hands of the government and provide new opportunities for analysis, management and control in the field of public finance, and on the other hand, avoid the introduction of emergency measures, in particular, in the form of a cash monopoly. The part of the article is devoted to the limits of the spread of treasury support and the unity of the cash register, which are considered through a number of dichotomous pairs that arise at the junction of public and private interests, where the freedom of the parties to the contract is limited by the norms of budget legislation. In particular, this is a limitation of the payment obligations of the budget arising from concluded state (municipal) contracts and the problem of transferring ownership of funds allocated from the budget. This method is proposed to implement to test the legal regulation of the budget process.

Keywords: budget; budget process; budget execution; principle of unity of budget account; cash monopoly; treasury payment system; treasury service; treasury support.