Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку к решению Комитета от 1 марта 2023 г. N 85/2 (восьмого созыва) о проекте федерального закона N 289603-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и статью 16 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о гарантиях прав кредиторов, не являющихся участниками долевого строительства, при ...) (внесен Правительством Российской Федерации) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку к решению Комитета от 1 марта 2023 г. N 85/2
(восьмого созыва)
о проекте федерального закона N 289603-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и статью 16 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о гарантиях прав кредиторов, не являющихся участниками долевого строительства, при передаче земельных участков иным лица для достройки объектов незавершенного строительства) (внесен Правительством Российской Федерации)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев в рамках предмета ведения проект федерального закона N 289603-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и статью 16 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по финансовому рынку (далее - Комитет) сообщает следующее.

Представленным законопроектом предлагается к рассмотрению внесение изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих защиту прав кредиторов, не являющихся участниками строительства, при прекращении их залоговых прав в связи с передачей земельного участка, объекта незавершенного строительства ППК "Фонду развития территорий" (далее - Фонд) или Фонду субъекта Российской Федерации в рамках дела о банкротстве застройщика.

Комитет обращает внимание, что с 2011 года в Федеральный закон от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве) введен параграф 7 "Банкротство застройщиков", которым установлены специальные правила, обеспечивающие приоритетную защиту граждан - участников строительства как непрофессиональных инвесторов,

В соответствии с действующим законодательством (статья 201.14 Закона о банкротстве) установлено, что в случае банкротства застройщика Фондом из средств компенсационного фонда, который формируется за счет обязательных отчислений застройщиков, привлекающих денежные средства участников долевого строительства, обеспечивается выплата денежного возмещения либо финансируется завершение строительства объекта новым застройщиком.

В ходе конкурсного производства в деле о банкротстве застройщика требования кредиторов удовлетворяются в следующей очередности (ст. 201.9 Закона о банкротстве):

- в первую очередь производятся расчеты по требованиям граждан, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, путем капитализации соответствующих повременных платежей, компенсации сверх возмещения вреда, компенсации морального вреда;

- во вторую очередь производятся расчеты по выплате выходных пособий и оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и по выплате вознаграждений авторам результатов интеллектуальной деятельности;

- в третью очередь производятся расчеты по денежным требованиям граждан - участников строительства;

- в четвертую очередь производятся расчеты с другими кредиторами.

Таким образом, устанавливается приоритетность удовлетворения требований участников строительства по отношению к другим кредиторам, также финансировавшим строительство объекта.

При этом Законом о банкротстве (статья 201.10) установлено, что передача объекта незавершенного строительства возможна с согласия залоговых кредиторов, которые не являются дольщиками, либо если у застройщика-банкрота нет таких кредиторов вовсе, либо если участники строительства или третьи лица (например, Фонд) внесли на депозит суда сумму в размере не менее 60% долга перед залоговыми кредиторами.

Однако вступление в силу Федерального закона от 27 июня 2019 года N 151-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 151-ФЗ), предусматривающего введение эскроу-счетов в строительстве, отменил действие данного правила для объектов строительства, возведение которых началось до 1 июля 2019 года (части 14 и 17 статьи 16 Закона N 151-ФЗ). Получается, что при переходе Фонду имущественного права на объект незавершенного строительства залог прекращается, и кредиторы, не являющиеся участниками строительства, по обязательствам, обеспеченным залогом прав застройщика на объект незавершенного строительства и земельный участок, лишаются права на преимущественное удовлетворение своих требований за счет предмета залога.

По запросу Верховного суда Российской Федерации Конституционный суд провел проверку указанных положений законодательства и 21 июля 2022 года вынес Постановление N 34-П, в котором установил, что части 14 и 17 статьи 16 Закона N 151-ФЗ во взаимосвязи со статьями 201.1, 201.10, 201.15, 201.15-1, 201.15-2 Закона о банкротстве не соответствуют Конституции Российской Федерации, поскольку не предусматривают защиту прав кредиторов, не являющихся участниками строительства, при прекращении их залоговых прав в связи с передачей земельного участка, объекта незавершенного строительства Фонду, действующему в интересах граждан - участников долевого строительства, в рамках дела о банкротстве застройщика. Учитывая, что внесение в действующее правовое регулирование изменений, которые неблагоприятно действуют на правовое положение граждан, должно сопровождаться компенсаторными механизмами, чтобы сохранить доверие граждан к государству, Конституционный суд обязал законодателей внести в правовое регулирование изменения, предусматривающие гарантии прав кредиторов, не являющихся участниками строительства и приобретших права залогодержателей. До вступления в силу указанных изменений Конституционный суд установил временное регулирование данного вопроса: если застройщик-банкрот не погасил требования залоговых кредиторов, эти обязательства переходят к Фонду, а размер компенсации определяется в зависимости от оснований возникновения залога. Соответствующие постановления приняты в делах о банкротстве застройщиков в Пермском крае, Республике Башкортостан и Краснодарском крае.

Рассматриваемый законопроект разработан в исполнение Постановления Конституционного суда от 21 июля 2022 года N 34-П. В соответствии с положениями законопроекта кредиторы, не являющиеся участниками строительства, по обязательствам, обеспеченным залогом прав застройщика на объект незавершенного строительства и земельный участок, чьи требования не удовлетворены в деле о банкротстве застройщика, предъявляют требования к Фонду или Фонду субъекта Российской Федерации, которому переданы имущество и обязательства застройщика-банкрота. Требования подлежат удовлетворению Фондом независимо от того, завершено ли производство по делу о банкротстве застройщика на момент вступления в силу проектируемого федерального закона, в том числе вне рамок дела о банкротстве застройщика.

Если производство по делу о банкротстве застройщика возбуждено до дня вступления в силу данных положений, и на дату вступления в силу осуществлена передача имущества и обязательств, кредиторы, не являющиеся участниками строительства, по обязательствам, которые были обеспечены залогом, вправе не позднее 90 дней со дня вступления в силу данных положений предъявить требования к Фонду в размере, установленном законодательством. Фонд производит расчеты с кредиторами в размере предъявленных требований в срок не позднее 60 дней со дня получения соответствующего требования. В пояснительной записке указано, что эти сроки обусловлены применяемыми в деле о банкротстве процедурами, направленными на установление и удовлетворение указанных требований, с учетом сложившейся правоприменительной практики.

Кроме того, рассматриваемым законопроектом устанавливаются гарантии погашения требований кредиторов второй и последующих очередностей удовлетворения текущих платежей.

В соответствии с действующими нормами Закона о банкротстве к числу платежей, погашаемых за счет средств Фонда, являющегося приобретателем объектов застройщика-банкрота, отнесены только требования текущих кредиторов, относящихся к первой очереди удовлетворения текущих платежей, а также судебные расходы по делу о банкротстве, расходы на выплату вознаграждения конкурсному управляющему и расходы на оплату деятельности лиц, привлечение которых конкурсным управляющим является обязательным для исполнения возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве. При этом не предполагается погашение требований кредиторов застройщика второй и последующих очередностей по текущим обязательствам, даже если их деятельность была направлена на проведение отдельных мероприятий по строительству объекта, обеспечение его сохранности, надлежащее осуществление процедур банкротства.

В соответствии с положениями законопроекта участники строительства и (или) Фонд при недостаточности средств у застройщика-должника вправе внести на его банковский счет денежные средства для оплаты текущих эксплуатационных платежей и расходов на конкурсное производство, текущих платежей на оплату труда работников застройщика, которые устроены по трудовому договору на объекте незавершенного строительства. Только при таком условии объект незавершенного строительства передается Фонду.

Комитет отмечает, что нормы действующего законодательства в сфере урегулирования последствий банкротства застройщика направлены, прежде всего, на гарантирование прав граждан - участников долевого строительства, тем самым обеспечивая их право на жилище. Но с другой стороны, ухудшается положение залоговых кредиторов, не являющихся участниками долевого строительства, финансовые вложения которых увеличили стоимость объекта, передаваемого Фонду, и его инвестиционную привлекательность. Неурегулирование вопроса о лишении кредиторов залогового статуса в перспективе может привести к уменьшению вложений в строительную сферу, повышению кредитных ставок и итоговому увеличению стоимости жилья.

По мнению Комитета, предлагаемые законопроектом нововведения позволят сбалансировать интересы участников строительства и других кредиторов застройщика.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по финансовому рынку рекомендует принять в первом чтении проект федерального закона N 289603-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и статью 16 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Председатель Комитета

А.Г. Аксаков