Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 40361-8 "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти", внесенному сенатором Российской Федерации А.А. Клишасом, депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона направлен на совершенствование организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Замечаний концептуального характера не имеется. Вместе с тем отдельные положения законопроекта требуют уточнения и доработки.

В части 1 статьи 1 проекта федерального закона под местным самоуправлением понимается форма самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Однако установление пределов таких полномочий предусматривается в том числе нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 32, часть 3 статьи 85 законопроекта).

В статье 3 законопроекта к нормативным правовым актам Российской Федерации отнесены распоряжения Правительства Российской Федерации. Однако в соответствии с частью 2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 года N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" распоряжения Правительства Российской Федерации издаются по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера. Данное замечание относится также к части 3 статьи 4 законопроекта.

Частью 3 статьи 13 законопроекта предусмотрено, в частности, что от имени муниципального образования выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Глава муниципального образования, будучи высшим должностным лицом муниципального образования (часть 1 статьи 19 законопроекта), наделяется исключительной компетенцией осуществлять представительство муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями без доверенности от имени муниципального образования (пункт 1 части 1 статьи 20 законопроекта). В этой связи требуется уточнение полномочий главы местной администрации представлять муниципальное образование без доверенности в суде с учетом его компетенции, поскольку законопроектом именно он, наряду с иными определенными уставом лицами, наделяется также правом приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности от имени муниципального образования.

Согласно проектной части 4 статьи 17 закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации в течение 10 дней со дня вступления в силу. Между тем, порядок оспаривания такого закона субъекта Российской Федерации предусмотрен исключительно Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (часть 7 статьи 208). Замечание аналогичного свойства относится и к части 7 статьи 30 законопроекта, поскольку десятидневный срок для подачи административного искового заявления об оспаривании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об отрешении от должности главы муниципального образования также установлен названным кодексом (часть 2 статьи 219).

Согласно пункту 12 части 1 статьи 21 законопроекта одним из оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является упразднение муниципального образования, однако законопроектом упразднение муниципальных образований не предусмотрено.

Требует уточнения предусмотренная частями 2 и 3 статьи 23 законопроекта возможность освобождения от должности главы местной администрации по соглашению сторон или в судебном порядке на основании приведенных в этих частях заявлений, поскольку она не оговаривает особенности применения в случае, когда местную администрацию возглавляет избранный глава муниципального образования (часть 3 статьи 22 законопроекта). Применение данного порядка возможно только в отношении главы местной администрации (безотносительно совмещения должности главой муниципального образования), назначенного на должность по конкурсу.

Обращаем внимание, что в части 3 статьи 26 законопроекта отсутствует такое основание для неприменения дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий лица, замещающего муниципальную должность, как вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда.

В части 1 статьи 28 законопроекта слова "членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" следует заменить словами "сенаторами Российской Федерации", указав их перед словами "депутатами Государственной Думы".

В соответствии с частью 6 статьи 30 законопроекта высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе отрешить от должности главу муниципального образования и главу местной администрации в случае, если в течение месяца указанными лицами не были приняты меры по устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения, объявления выговора. При этом возможность обжаловать правовой акт об отрешении от должности предоставлено только главе муниципального образования (часть 7 статьи 30).

Согласно части 3 статьи 47 законопроекта в публичных слушаниях имеют право участвовать жители муниципального образования, достигшие шестнадцатилетнего возраста. В соответствии с частью 2 статьи 47 законопроекта на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, проект муниципального нормативного правового акта о внесении в него изменений и дополнений, вопрос преобразования муниципального образования. При этом устав муниципального образования и изменения в него принимаются представительным органом муниципального образования (часть 5 статьи 55 законопроекта), преобразование муниципального образования осуществляется с согласия населения или с учетом мнения населения, выраженных представительным органом муниципального образования (статья 12 законопроекта). Учитывая, что указанный орган местного самоуправления избирается гражданами, достигшими возраста 18 лет, полагаем, что данное проектное положение нуждается в дополнительном обсуждении.

Часть 10 статьи 51 законопроекта предусматривает, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). При этом в силу пункта 1 части 2 статьи 52 законопроекта официальное опубликование признается всего лишь одним из видов обнародования муниципальных правовых актов. Между тем, как указал Конституционный суд Российской Федерации, Конституция Российской Федерации разграничивает категории "опубликование" и "обнародование" и не допускает того, чтобы закон или иной нормативный правовой акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступил бы в силу после обнародования отличным от официального опубликования способом (постановление от 27.05.2021 N 23-П). С учетом этого приведенные положения законопроекта нуждаются в уточнении.

Иные замечания по проекту федерального закона переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

Р.Н. Колачев