Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 16 июня 2021 г. к решению комитета N 264/3 (седьмого созыва) на проект федерального закона N 1173189-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты" (в части использования и хранения электронных документов) внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по финансовому рынку (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 1173189-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты" (далее - законопроект) и в рамках своей компетенции сообщает следующее.

Законопроектом определяется единый правовой механизм проведения конвертации электронных документов, создания электронных и материальных дубликатов документов, их хранения при обеспечении сохранности и юридической значимости документов.

Основные изменения вносятся в Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". Согласно законопроекту конвертацией электронного документа является преобразование исходного электронного документа посредством изменения его формата с сохранением структуры и содержания, электронный дубликат документа - копия бумажного документа, представленная в электронной форме, материальный дубликат электронного документа - документ на материальном носителе, для воспроизведения которого не нужны технические средства.

В целях недопущения ущерба правам и законным интересам граждан, а также обеспечения стабильности гражданского оборота законопроектом определяется круг лиц, которые вправе проводить конвертацию электронных документов, создавать электронные и материальные дубликаты документов, хранить электронные документы при обеспечении соответственно равнозначности конвертированного электронного документа исходному электронному документу, равнозначности дубликата документа исходному документу, неизменности юридической значимости электронных документов в процессе их хранения.

Такими лицами могут являться:

- обладатели документа (в отношении документа, который такое лицо подписало или который получило);

- юридические лица или индивидуальные предприниматели, получившие лицензию на проведение конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов

- в случаях, предусмотренных федеральными законами, иные лица без получения лицензии.

Законопроектом также вносятся изменения в целый ряд специальных федеральных законов с целью прямого указания лиц, которые в силу специфики их деятельности могут осуществлять конвертацию, создавать электронные и материальные дубликаты документов, а также хранить электронные документы без получения лицензии ¹.

Комитет концепцию законопроекта поддерживает и отмечает, что проектируемые нормы, учитывая рост объема документов, образующихся в деятельности государственных органов и хозяйствующих субъектов, будут способствовать оптимизации бизнес-процессов органов и организаций и сокращению издержек на хранение и обработку бумажных документов.

Вместе с тем в рамках своей компетенции полагает необходимым обратить внимание на следующее.

1. По мнению Комитета, необходимо соотнести применяемую в законопроекте терминологию с терминологией, используемой в действующем законодательстве.

1.1. Так, частью 2 проектируемой статьи 11.2 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации" (далее - Федеральный закон N 149-ФЗ) вводится понятие "обладатель документа", под которым для целей рассматриваемого законопроекта понимается "лицо, подписавшее исходный электронный документ, правопреемник такого лица или лицо, от имени которого на основании закона, доверенности или акта уполномоченного органа подписан указанный документ".

Вместе с тем, в настоящее время в российском законодательстве под обладателем какого-либо объекта гражданских прав понимается лицо, имеющее право пользоваться или распоряжаться объектом (в частности, в отношении информации - лицо, самостоятельно создавшее информацию, или имеющее законное право ограничивать доступ к информации).

1.2. Частью 2 проектируемой статьи 11.3 Федерального закона N 149-ФЗ устанавливается, что "под электронным дубликатом документа для целей настоящего Федерального закона понимается представленная в форме электронного документа копия документа на бумажном носителе". Часть 3 указанной статьи устанавливает условия, при соблюдении которых дубликат документа будет являться равнозначным исходному документу.

Вместе с тем необходимо обратить внимание, что в действующем законодательстве под дубликатом документа понимается повторный экземпляр подлинника документа, в то время как копией документа является экземпляр документа, полностью воспроизводящий информацию подлинника документа.

В связи с этим положение о приоритетности исходного документа перед дубликатом, установленные частью 6 статьи 11.3 Федерального закона N 149-ФЗ противоречат юридической природе данных документов.

2.1. Законопроектом предлагается установить, что требования к процедуре конвертации электронных документов, процедуре создания электронных и материальных дубликатов документов и порядку хранения электронных документов для всех субъектов, за исключением организаций, контроль и надзор за деятельностью которых осуществляет Банк России, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Для организаций, контроль и надзор за деятельностью которых осуществляет Банк России, такие требования устанавливаются Правительством Российской Федерации по согласованию с Банком России.

Также статьей 16 законопроекта устанавливается, что дополнительные требования к порядку создания электронных и материальных дубликатов документов, которые включаются в банк данных в исполнительном производстве, могут устанавливаться Федеральной службой судебных приставов по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства.

В связи с чем можно сделать вывод, что требования к одним и тем же процедурам конвертации электронных документов, создания электронных и материальных дубликатов документов и порядку хранения электронных документов, осуществляемым различными субъектами, могут различаться.

Представляется, что проектируемое установление различных требований к субъектам, выполняющим идентичные функции, создаст законодательный арбитраж.

2.2. Необходимо отметить, что законопроектом установлен ряд специальных требований к соискателям на получение лицензий по осуществлению деятельности по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов (в частности, наличие квалифицированных сотрудников, отвечающих требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, наличие технической базы и программного обеспечения для осуществления указанной деятельности и пр.).

Однако каких-либо норм, предусматривающих, что субъекты, имеющие право осуществлять деятельность по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов без лицензии (на основании закона или являясь обладателями документа), должны соответствовать требованиям, аналогичным для соискателей на получение соответствующих лицензий, законопроект не содержит.

В связи с чем неясно, каким образом субъектами, в том числе не обладающими соответствующей компетенцией и материально-технической базой, будет обеспечиваться требуемое качество выполняемых действий, в том числе равнозначность конвертированных электронных документов исходным электронным документам, равнозначность электронных и материальных дубликатов документов исходным документам, неизменность юридической значимости электронных документов в процессе их хранения.

В законопроекте отсутствуют какие-либо механизмы контроля за процессом создания дубликатов документов, конвертации документов.

Комитет обращает внимание, что при отсутствии соответствующего контроля риск внесения изменений в исходный документ при создании его дубликата или его конвертации является очень высоким, а в случае уничтожения первичного документа указанное изменение будет невозможно обнаружить.

Также законопроектом не определена ответственность субъектов, допустивших при осуществлении указанной деятельности нарушения.

2.3. Проектируемой частью 3 статьи 11.5 Федерального закона N 149-ФЗ предусматривается, что в случае создания электронного дубликата документа и его последующего хранения в соответствии с установленными законом требованиями возможно сокращения срока хранения исходного документа на материальном носителе до одного года с момента создания электронного дубликата.

В связи с тем, что проектируемая возможность уничтожения первичных документов в ускоренные сроки исключает возможность проведения определенных экспертиз, указанную новеллу следует согласовать с представителями министерств и ведомств, в полномочия которых входит проведение следственных мероприятий.

2.4. Обращаем внимание, что частью 3 статьи 2 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в рамках установления критериев определения лицензируемых видов деятельности предусмотрено, что к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Вместе с тем, правовая конструкция рассматриваемого законопроекта предоставляет возможность практически неограниченному кругу субъектов осуществлять без лицензии деятельность, которая является лицензируемой лишь для ограниченного круга субъектов.

По мнению Комитета, проектируемая концепция нарушает логику Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ.

3. Проектируемыми частями 4 - 8 статьи 11.8 предусмотрена обязанность лица, осуществляющего хранение электронных документов, в случае, если принято решение о его ликвидации, возбуждении дела о его банкротстве, приостановлении или прекращении действия соответствующей лицензии, передавать на хранение невостребованные документы третьих лиц лицу, имеющему аналогичную лицензию. Вместе с тем, обязанность третьих лиц принять такие электронные документы на хранение в законопроекте отсутствует. В связи с чем представляется целесообразным рассмотреть возможность передачи указанных невостребованных электронных документов в государственный орган в случае невозможности передачи их третьему лицу.

Кроме того, целесообразно также предусмотреть для лица, осуществляющего передачу находившихся на хранении электронных документов, обязанность информировать орган, осуществляющий контроль за деятельностью лиц, о факте передачи таких документов, а также наименовании и местонахождении субъекта, которому такие документы передаются.

4. Проектируемыми изменениями в статью 26 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" установлен запрет использования кредитными организациями услуг третьих лиц по конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов, в случае, если документы, подлежащие обработке и хранению содержат сведения, составляющие банковскую тайну.

Однако указанное ограничение требует дополнительного обоснования с учетом того, что для иных организаций такого ограничения не установлено, а также того, что проектируемой частью 2 статьи 11.8 Федерального закона N 149-ФЗ для лиц, получивших соответствующую лицензию установлена обязанность выполнять требования законодательства Российской Федерации об обращении со сведениями, составляющими государственную и иную охраняемую законом тайну, конфиденциальную и иную информацию, отнесенную в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации ограниченного доступа, а также требования законодательства Российской Федерации о защите персональных данных.

5. Проектируемыми изменениями в Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" предусматривается, что при внесении исправлений в первичный учетный документ, в отношении которого создан электронный или материальный дубликат, такие же изменения должны быть внесены в электронный или материальный дубликат. При этом, срок для внесения таких изменений законопроектом не устанавливается.

Полагаем целесообразным с целью сохранения непрерывной во времени идентичности первичного учетного документа и его дубликата установить на законодательном уровне максимальный срок внесения таких изменений в дубликат (определяемый исходя из минимально необходимого), а также определить лицо, ответственное за внесение указанных изменений с одновременным определением ответственности за невыполнение или несвоевременное выполнение указанной обязанности.

6. Проектируемой статьей 23 устанавливается, что действие рассматриваемого законопроекта не распространяется на отношения, связанные с деятельностью:

1) по государственной регистрации актов гражданского состояния;

2) по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственному кадастровому учету недвижимости и предоставлению сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

Вместе с тем Комитет обращает внимание, что в соответствии с действующим законодательством регистрируемым имуществом является не только недвижимость, но также оружие, автотранспортные средства, воздушные и водные судна.

В связи с чем, требует дополнительного обоснования нераспространение норм законопроекта исключительно на один вид регистрируемого имущества - недвижимость.

Председатель Комитета

А.Г. Аксаков

------------------------------

¹ Такими лицами с учетом установленных проектом особенностей могут быть кредитные организации, страховщики, профессиональные участники рынка ценных бумаг, репозитарий, негосударственные пенсионные фонды, организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом для целей 115-ФЗ, инвестиционные фонды, управляющие компании, специальный депозитарий, операторы связи, рекламораспространители, оператор по обработке персональных данных, аудиторские организации, индивидуальные аудиторы, клиринговые организации, организаторы торговли, центральный депозитарий, Банк России, Федеральная служба судебных приставов