Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ на проект федерального закона N 1173189-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Законопроект вносит в Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Федеральный закон N 149-ФЗ) и ряд других федеральных законов изменения, регулирующие порядок конвертации физическими и юридическими лицами, государственными и муниципальными органами используемых ими электронных документов (изменения их формата), создания ими электронных дубликатов документов на материальном носителе и материальных дубликатов электронных документов, хранения электронных документов, при выполнении которого обеспечиваются равнозначность конвертированного документа или дубликата документа исходному документу, "неизменность юридической значимости электронных документов в процессе их хранения", при этом срок хранения исходного документа может быть сокращен его обладателем до 1 года. Законопроект предусматривает, что услуги по конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов могут предоставляться в том числе юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, получившими лицензию в соответствии с положениями законопроекта.

В связи с этим сообщаем следующее.

В настоящее время услуги по конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов оказывают нотариусы (статьи 35, 97, 98, 103.8 - 103.9-1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (далее - Основы). Деятельность по хранению электронных архивных документов также осуществляют государственные и муниципальные архивы (статья 13, часть 3 статьи 15, часть 4 статьи 18, статья 20, часть 3 статьи 21, части 9-10 статьи 23 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации"). В связи с этим отмечаем, что, предоставляя юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, получившим лицензию, право оказывать указанные услуги наряду с нотариусами и государственными и муниципальными архивами, законопроект не предусматривает для таких лиц положений, обеспечивающих гарантии их независимости, беспристрастности, гарантии обеспечения их ответственности за вред, который может быть причинен третьим лицам при осуществлении ими своей деятельности, которые были бы сопоставимы с положениями, предусмотренными Основами (статьи 1, 2, 6, 6.1, 16-18.1).

При этом законопроект наделяет указанных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей более широкими полномочиями по созданию электронных и материальных дубликатов документов по сравнению с теми, которые предусмотрены Основами в отношении нотариусов. Так, законопроект по существу допускает создание указанными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями электронных дубликатов документов на материальном носителе в отношении сделок, заключенных в простой письменной форме, в то время как Основы ограничивают такое право нотариусов. Кроме того, Основы предусматривают, что электронный документ, представленный нотариусу для изготовления его равнозначного дубликата на бумажном носителе, должен быть подписан квалифицированной электронной подписью, при этом квалифицированная электронная подпись лица, от которого исходит документ, должна быть проверена и подтверждена ее принадлежность заявителю в соответствии с Федеральным законом от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи" (статьи 103.8 - 103.9 Основ). Однако законопроект не содержит аналогичных требований в отношении процедуры создания материальных дубликатов электронных документов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, получившими лицензию.

Наряду с этим не ясно, кто может выступать заказчиком предоставляемых такими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями услуг по конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов в случае, если документ подписан несколькими лицами (в частности, договор) или касается прав и интересов нескольких лиц (например, документ подписан одним лицом, а его получателем является другое лицо) - все эти лица одновременно или в том числе любое из этих лиц самостоятельно, если в его распоряжении находится документ.

В части 4 проектируемой статьи 11.3 Федерального закона N 149-ФЗ необходимо уточнить, могут ли лица, которым законопроект предоставляет право на создание электронных и материальных дубликатов документов и которые не являются нотариусами, создавать равнозначные электронные и материальные дубликаты в отношении документов, удостоверенных нотариусом (см. статью 103.8 Основ). В свою очередь, в предлагаемых статьях 11.2 и 11.4 Федерального закона N 149-ФЗ по аналогии с частью 5 упомянутой статьи 11.3 требуется уточнить, что предусмотренный ими порядок конвертации электронных документов и хранения электронных документов не распространяется на нотариусов (статьи 97, 103.9-1 Основ).

Из взаимосвязанных положений статей 11.4 и 11.6 Федерального закона N 149-ФЗ не ясно, об осуществлении деятельности по хранению каких электронных документов (любых электронных документов или только законченных делопроизводством (архивных) электронных документов) говорится в статье 11.6, в том числе на хранение каких электронных документов выдается предусмотренная проектом лицензия. Кроме того, в проектируемых пункте 3 части 2 статьи 11.4 и пункте 1 части 1 статьи 11.6 Федерального закона N 149-ФЗ не учитывается проектируемое положение части 1 указанной статьи 11.4, согласно которому деятельность по хранению законченных делопроизводством электронных документов вправе осуществлять не только лица, подписавшие документ (обладатели документа), но и лица, указанные в электронном документе как его получатели.

Согласно части 6 проектируемой статьи 11.6 Федерального закона N 149-ФЗ Правительство Российской Федерации определяет размер гражданской ответственности лица, получившего лицензию, за нарушение возложенных на него обязанностей в ходе осуществления указанной выше деятельности в зависимости от вида деятельности, для осуществления которой предоставляется лицензия. В связи с этим отмечаем, что правила определения размера гражданской ответственности установлены Гражданским кодексом Российской Федерации и предусматривают необходимость возмещения причиненных убытков (вреда) в полном размере (статьи 15, 393, 1064). При этом данный кодекс предусматривает возможность ограничения в отдельных случаях размера гражданской ответственности или установления обязанности выплатить компенсацию сверх возмещения вреда только законом или договором (статьи 15, 400, 1064).

Положения проекта о государственном контроле (надзоре) за деятельностью получивших лицензию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (часть 8 статьи 11.6 Федерального закона N 149-ФЗ) необходимо привести в соответствие со статьей 19.2 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в редакции Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ, вступающей в силу с 01.03.2022), а именно уточнить, осуществляется ли этот вид государственного контроля (надзора) в соответствии с Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", а также предмет государственного контроля (надзора) и его условное наименование.

Учитывая предусмотренное статьей 2 Федерального закона N 149-ФЗ определение понятия "обладатель информации", использование в законопроекте термина "обладатель документа" для определения лица, его подписавшего, не совсем корректно, поскольку в случаях обмена документами, выдачи (направления) государственным или муниципальным органом либо иным лицом созданного им документа другому лицу такой документ подписывается одним лицом, а его фактическим обладателем и заинтересованным лицом будет другое лицо.

Законопроект дополняет Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" положением о праве Банка России осуществлять деятельность по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов. При этом не определяется, в отношении каких документов и с какой целью Банк России вправе осуществлять такую деятельность, в частности, предполагается ли право Банка России оказывать соответствующие услуги третьим лицам.

Аналогичные замечания относятся к предлагаемым изменениям в федеральные законы "О банках и банковской деятельности", "О рынке ценных бумаг", "О негосударственных пенсионных фондах", "Об инвестиционных фондах", "О связи" и ряд других, предусматривающим право определенных хозяйствующих субъектов, деятельность которых регулируется данными федеральными законами (например, кредитных организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг, операторов связи и др.) самостоятельно осуществлять деятельность по проведению конвертации электронных документов и созданию электронных и материальных дубликатов документов "в отношении документов, предусмотренных настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами" (при этом перечень таких документов не уточняется). Кроме того, данная формулировка позволяет отнести к документам, на которые распространяется право указанных хозяйствующих субъектов на проведение их конвертации и на создание их дубликатов, не только документы, подписанные этими хозяйствующими субъектами единолично, но и заключенные ими с третьими лицами договоры, а также документы, подписанные и направленные этим хозяйствующим субъектам другими лицами, что может привести к нарушению интересов таких третьих лиц. В связи с этим необходимо учитывать предлагаемые положения пункта 1 части 2 статьи 11.2 и пункта 1 части 3 статьи 11.3 Федерального закона N 149-ФЗ, согласно которым в отношении документов, подписанных несколькими лицами совместно, проведение конвертации или создание их электронного или материального дубликата должно осуществляться всеми этими лицами совместно.

Из предлагаемых взаимосвязанных положений пункта 6 части 1 статьи 4 и части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 125-ФЗ) следует, что некоторые документы Архивного фонда Российской Федерации могут переводиться в электронную форму с возможностью уничтожения исходного документа на материальном носителе по истечении 1 года с даты создания электронного дубликата, что требует соотнесения с предлагаемым положением части 4 статьи 11.3 Федерального закона N 149-ФЗ, согласно которому в отношении документов Архивного фонда Российской Федерации не допускается создание равнозначных электронных и материальных дубликатов. В свою очередь, предоставление законопроектом права сократить срок хранения исходного документа, не являющегося документом Архивного фонда Российской Федерации, до одного года с даты его конвертации или создания его электронного дубликата (проектируемые части 1 и 3 статьи 11.5 Федерального закона N 149-ФЗ и часть 1.2 статьи 17 Федерального закона N 125-ФЗ) требует уточнения с учетом положений статьи 6 Федерального закона N 125-ФЗ, из содержания которых следует, что до проведения в установленном порядке экспертизы ценности документов с целью решения вопроса об их включении в состав Архивного фонда Российской Федерации уничтожение документов запрещается.

Учитывая, что в законопроекте содержатся положения, относящиеся к деятельности Банка России, необходимо соблюдение требований статьи 7 Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", на основании которых проекты федеральных законов, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России.

По проекту имеются иные замечания правового характера, которые переданы в Комитет в рабочем порядке. Законопроект нуждается в юридико-технической доработке.

Начальник управления

Р.Н. Колачев