Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по информационной политике, информационным технологиям и связи на проект федерального закона N 1173189-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи рассмотрел внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона N 1173189-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и отмечает следующее.

Законопроектом предусматривается комплексное правовое регулирование вопросов создания электронных и материальных дубликатов документов, их хранения, порядок осуществления деятельности по проведению конвертации электронных документов, их подписания электронной подписью, определяются условия равнозначности конвертированного документа исходному, и особенности деятельности лиц, получивших лицензию на осуществление указанной деятельности. При этом требования к процедуре конвертации электронных документов устанавливаются Правительством Российской Федерации, а в отношении организаций, регулирование деятельности которых осуществляет Центральный банк Российской Федерации, указанные требования будут устанавливаться по согласованию с ним.

В этой связи законопроектом предлагается дополнить Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" статьями 11.2 - 11.6, а также внести корреспондирующие изменения в двадцать два других федеральных закона, в том числе в федеральные законы "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", "Об архивном деле в Российской Федерации", "О бухгалтерском учете", "О рынке ценных бумаг".

Целями законопроекта предполагается снижение экономической нагрузки в связи с подавляющим оборотом документов на бумажных носителях. Однако в рассматриваемой редакции заявленные цели не представляются реализуемыми в силу подходов, заложенных в рассматриваемом проекте федерального закона.

В частности, законопроектом предлагается закрепить положение, согласно которому в случае создания и последующего хранения электронного дубликата документа, срок хранения исходного документа, предусмотренный законодательством Российской Федерации, может быть сокращен до одного года с даты создания дубликата, если иной срок хранения не установлен федеральным законом или нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации. Внесение данных изменений допустит возможность уничтожения оригиналов документов, в том числе содержащих сведения, необходимые для идентификации личности и предусмотренных статьей 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", по истечении одного года после создания их электронных дубликатов, хотя в настоящее время такие документы подлежат хранению не менее пяти лет.

Учитывая, что документальная информация является основой доказательственной базы по отдельным видам преступлений, в том числе по преступлениям экономической направленности и финансированию терроризма, предлагаемые законопроектом изменения существенным образом ограничат возможность осуществления уголовно-процессуальной и оперативно-разыскной деятельности уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, в законопроекте отсутствуют четко регламентированные положения, определяющие сроки и порядок хранения документов на бумажном носителе при наличии их электронных дубликатов, позволяющие эффективно реализовывать назначение уголовного судопроизводства, заключающееся в защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, в защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод (часть первая статьи 6 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации).

Вышеуказанные обстоятельства также подтверждаются позицией Верховного Суда Российской Федерации, высказанной по законопроекту в части деятельности судов при признании доказательств достоверными в административном, гражданском и уголовном судопроизводстве. В частности, Верховным Судом Российской Федерации отмечается, что толкование норм законопроекта о юридической значимости электронного документа может привести к признанию недопустимыми или недостоверными доказательствами электронных документов, хранение и конвертация которых осуществлялась с нарушением установленных требований, что может нарушить конституционное право граждан и организаций на судебную защиту их прав. В этой связи Верховным Судом Российской Федерации предлагается заменить термины "неизменность юридической значимости электронного документа", "юридическая значимость электронного документа" терминами "презюмируемая достоверность электронного документа" и "достоверность электронного документа презюмируется" соответственно. Учитывая специфику использования электронных документов в деятельности, связанной с осуществлением правосудия, предлагается также наделить полномочиями по утверждению требований к такой деятельности Верховный Суд Российской Федерации и Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации в пределах своих полномочий.

Изменениями в Федеральный закон "О бухгалтерском учете" предусматривается, что уполномоченный федеральный орган вправе устанавливать в отношении документов бухгалтерского учета дополнительные условия, при выполнении которых электронный или материальный дубликат документа, конвертированный электронный документ являются равнозначными исходному документу. Поскольку бухгалтерские документы нередко являются предметом судебных разбирательств, доказательной базой в гражданском, арбитражном и уголовном судопроизводстве, полагаем возможным предложить проработать вопрос об установлении соответствующих видов административной и уголовной ответственности за незаконную подделку бухгалтерской отчетности, переведенной в форму электронных документов.

В проекте федерального закона не урегулирован механизм верификации физическим лицом достоверности факта подписания материального дубликата документа, подписанного электронной подписью, а равно верификации электронного дубликата материального документа, что в свою очередь затрудняет совершение юридически значимых действий, особенно для материальных дубликатов электронных документов. Полагаем целесообразным в этой связи наделить физическое лицо правом истребования документа на материальном носителе, имеющего собственноручную подпись уполномоченного лица, заверенном печатью в установленных законодательством Российской Федерации случаях, то есть обладающим признаками документа и надлежащим образом заверенного. Кроме того, не у всех лиц есть техническая возможность прочитать документ в электронной форме, в особенности у наиболее социально незащищенных категорий граждан. Однако законопроектом не определена обязанность предоставлять документ по желанию заявителя, - в виде электронного или заверенного материального дубликата документа, что ставит граждан и иных субъектов данных правоотношений в заведомо неравное положение.

Отмечаем, что в законопроекте отсутствуют положения, определяющие механизмы защиты конвертированных электронных документов и электронных дубликатов документов, а также отсутствуют повышенные требования безопасности применительно к конвертации, хранению и передаче документов, содержащих персональные данные, их специальные категории, поскольку повседневная практика в условиях современных информационных угроз показала особую опасность их противоправного использования, в том числе в связи очевидными рисками возникновения новых видов мошенничеств в этой сфере.

Участие физических лиц в конвертации документов путем подписания документов усиленной квалифицированной электронной подписью может быть нереализуемым на практике в силу достаточной дороговизны такой подписи, а также в силу чрезвычайно короткого срока действия сертификатов усиленных квалифицированных электронных подписей, который, как правило, составляет двенадцать месяцев. При этом положениями законопроекта не определены источники финансирования приобретения усиленных квалифицированных электронных подписей, что создает колоссальную нагрузку на всех субъектов данных правоотношений, и вместо стимулирования перехода к электронному документообороту, напротив, способствует отказу от перевода документов в электронную форму.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом "Об электронной подписи" документ, подписанный электронной подписью, действителен и после истечения срока действия сертификата ключа проверки электронной подписью. Однако проектируемой статьей 11.4 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" устанавливается, что по истечении срока действия ключа проверки электронной подписи необходимо будет снова переподписывать каждый электронный документ.

Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об электронной подписи" определены и разрешены различные формы электронных документов, в том числе без подписания, с подписанием простой электронной подписью и неквалифицированной электронной подписью. В этой сфере сформировался целый пласт правоприменительной, судебной практики, в том числе в области защиты авторских прав. Поэтому требование о подписании каждого электронного документа (баз данных, информационной системы, аудиовизуальной информации) прямо противоречит вышеуказанным положениям.

Законопроектом устанавливается, что электронный дубликат документа создается в форме электронного документа в отношении исходного документа на материальном носителе, не требующем применения технических средств для воспроизведения такого документа. При этом не ясно, будут ли являться электронными документами аудиовизуальные произведения, кинофотодокументы, которые при переводе в электронный вид также могут подписаны квалифицированной электронной подписью в целях защиты авторских прав, иметь владельца и т.д. Если предполагается, что электронные документы это только текстовые документы, переведенные в электронную форму путем сканирования, то отмечаем, что в законопроекте это не отражено.

Особые опасения в части возможного нарушения прав граждан вызывает устанавливаемое законопроектом определение юридической значимости электронного документа, к которому отнесено обеспечение возможности его передачи третьим лицам (пункт 1 части 2 проектируемой статьи 11.4 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"). Передача третьим лицам электронного документа, если таким документом прямо не предусмотрена возможность такой передачи, или юридически значимым волеизъявлением всех владельцев такого документа, представляется недопустимой.

Полагаем необходимым рассмотреть вопрос о категорировании видов электронных документов, поскольку колоссальная разница в юридической значимости, например, согласия на получение рекламных сообщений, государственных контрактов, либо сведений, содержащих специальные категории персональных данных, является очевидной. Однако законопроектом предусмотрен абсолютно единый подход к созданию электронных и материальных дубликатов документов, их хранения и конвертации, что не отвечает предусмотренному различными отраслями законодательства Российской Федерации принципу разумности.

Изменениями, предлагаемыми законопроектом в Федеральный закон от "Об архивном деле в Российской Федерации" определяется правовой статус государственной информационной системы "Архивный фонд", которая будет использоваться в целях централизованного учета документов Архивного фонда Российской Федерации. Полагаем, что закрепление такой системы в законодательном акте повлечет дополнительные расходы за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Вместе с тем, согласно финансово-экономического обоснованию к законопроекту, его принятие не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Обращаем внимание, что ряд терминов и определений проекта федерального закона не корреспондируется с терминологией действующих федеральных законов, что создает конкуренцию норм между различными законодательными актами Российской Федерации. Так, проектируемыми положениями статей 11.2 и 11.4 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" предлагаются новые определения, - "документ, законченный делопроизводством.", "обладатель документа", которые в законопроекте далее не применяются. Кроме того, содержащийся в законопроекте термин "документ, законченный производством" используется в Федеральном законе "Об архивном деле в Российской Федерации" для целей архивного хранения архивных документов, а не хранения электронных документов, то есть для другого правового режима. Также обстоит и с термином "обладатель документа", который используется в других законодательных актах в значениях "обладатель документов об образовании и (или) о квалификации", "обладатель документов о присвоении ученых степеней и ученых званий" (федеральные законы "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"). Предлагаемый законопроектом термин "конвертирование" также используется в законодательстве Российской Федерации в иных значениях, а именно в контексте конвертации займов, валют и ценных бумаг (Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", Налогового кодекса Российской Федерации и др.). Более того, законопроектом предусматривается, что под "электронным дубликатом документа" понимается "представленная в форме электронного документа копия документа на бумажном носителе". Однако Федеральным законом "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" уже определено содержание термина "электронный дубликат документа", под которым понимается преобразование в электронную форму документов и информации на бумажном носителе с сохранением их содержания и (при наличии) реквизитов) заверенное усиленной квалифицированной подписью. Учитывая, что в законопроекте не раскрывается содержание понятия "электронный документ", являющееся базовым для законопроекта, целесообразно раскрытие терминов "электронный документ" и "электронный дубликат документа" для целей иных федеральных законов в качестве новых отраслевых понятий.

Отмечаем, что термин "формат электронного документа" в законопроекте не раскрывается. При этом в законопроекте отсутствует норма, наделяющая государственный орган полномочием по определению требований к форматам электронного документа, поскольку рядом федеральных законов федеральные органы исполнительной власти уже наделены полномочиями по утверждению форматов электронных документов. Так, требования к формату электронного документа устанавливаются федеральным органом юстиции совместно с Федеральной нотариальной палатой (Основы законодательства Российской Федерации о нотариате). Аналогичными полномочиями наделены различные федеральные органы исполнительной власти (Налоговый кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О рынке ценных бумаг"). Данный вопрос нуждается в комплексной проработке с учетом положений других законодательных актов во избежание конкуренции норм и дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.

Следует особо подчеркнуть, что Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, применении информационных технологий; обеспечении защиты информации, а не вопросы правового регулирования в сфере создания и использования электронных документов. Таким образом, предлагаемые законопроектом дополнения вышеуказанного федерального закона не относятся к его предмету правового регулирования, нарушают его логику и конструкцию, и не соответствуют правилам законодательной техники. В этой связи, вопросы законодательного регулирования в сфере создания и использования электронных документов являются предметом самостоятельного отраслевого законодательного регулирования.

Высказанные замечания могут быть учтены при доработке проекта федерального закона ко второму чтению.

С учетом изложенного, Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи поддерживает проект федерального закона N 1173189-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель комитета

А.Е. Хинштейн