Субконституционная модель распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами: централизация vs автономия регионов (А.В. Чаплинский, А.А. Меркуленко, журнал "Журнал российского права", N 1, январь 2022 г.)

Чаплинский А.В., Меркуленко А.А. Субконституционная модель распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами: централизация vs автономия регионов

А.В. Чаплинский - старший научный сотрудник Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ, кандидат юридических наук

А.А. Меркуленко - консультант отдела анализа федерального законодательства Управления по связям с органами законодательной и исполнительной власти Правительства Москвы

Конституция Российской Федерации разграничивает компетенцию между федеральным и региональным уровнями власти только в самом общем виде: на конституционном уровне закреплены весьма абстрактно сформулированные предметы: ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также некоторые инструменты уточнения и перераспределения компетенции. Федеральное законодательство не только детально раскрывает, какие полномочия скрываются в каждом предмете ведения, но и создает новый, не упомянутый в Конституции России способ перераспределения компетенции - передачу регионам федеральных полномочий на основе федеральных нормативных актов. Сложившаяся на субконституционном уровне модель распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами довольно далеко эволюционировала от модели, закрепленной в Конституции России, что требует комплексного научного осмысления.

Цель исследования - определение сформировавшейся к настоящему времени субконституционной модели распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Задачами являются: выявление базовых элементов субконституционной модели; построение ее общей схемы; анализ каждого элемента указанной модели.

Дизайн исследования определен трехзвенной моделью разграничения предметов ведения, фактом передачи полномочий между органами различных уровней власти: способами их закрепления или передачи. Исследование включает анализ 11 элементов, входящих в модель распределения компетенции. Авторами применены формально-юридический, исторический и статистический методы.

Результаты исследования: Россия является высокоцентрализованной федерацией. Предметы ведения Российской Федерации доминируют над предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предметы ведения регионов практически отсутствуют. Не имеющая конституционной основы практика передачи федеральных полномочий для осуществления органам субъектов Российской Федерации путем принятия федерального закона получила крайне активное развитие, что фактически превращает данные органы в территориальные подразделения федеральных органов. Создание собственных региональных полномочий ограничено как в связи с бездействием большинства субъектов Российской Федерации, так и ввиду сокращения сфер, не урегулированных федеральным законодательством.

Ключевые слова: федерализм, централизация, компетенция Российской Федерации: компетенция субъектов Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации, передача полномочий, соглашение о передаче полномочий

Благодарности. Авторы выражают благодарность С.М. Плаксину, А.В. Кнутову и Л.Х. Синятуллиной (ИГМУ НИУ ВШЭ) за помощь в сборе эмпирических данных, И.Г. Шаблинскому (факультет права НИУ ВШЭ) за ценные советы при подготовке статьи.

Chaplinskiy A.V, Merkulenko A.A. The Sub-Constitutional Model of Dist ribution of Competence Between the Russian Federation and Its Subjects: Centralization vs Autornormy of Regions.

A.V. Chaplinskiy - institute of Public and Municipal Administration, National Research University "Higher School of Economics", Moscow, Russia

A.A. Merkulenko - Government of Moscow, Moscow, Russia

The Constitution of the Russian Federation distributes the competence between the federal and regional levels of power only in the most general way: the constitutional level provides very abstractly formulated subjects of jurisdiction of the Federation and its constituent units, as well as some tools for the distribution of competence. Federal legislation not only reveals in detail what powers are hidden under each subject of jurisdiction, but also creates a new method of redistributing competence - delegating federal powers to the regions on the basis of federal normative acts, which is not mentioned in the Constitution of the Russian Federation. The sub-constitutional model of the distribution of competence between the Federation and its constituent units has evolved quite far compared to the model de scribe din the Constitution of the Russian Federation, and thus requires a comprehensive scientific understanding.

The goal is to determine the current sub-constitutional model of the distribution of competence between the Russian Federation and its constituent units. The tasks are: identification of the basic elements of this model; a description of its general scheme; analysis of each element of this model.

The design of the studd is d etermined bb a three-tier model of differentiation of s streets of referencee the fact of the transfer of powers between bodies of different levels of government, ways of their consolidation or transfer. The study includes an analysis of 11 elements included in the competence distribution model. The authors applied formal legal, historical and statistical methods.

Research results: Russia is a highly centralized federation. The subjects of jurisdiction of the Russian Federation dominate over the subjects of joint jurisdiction of the Russian Federation and its subjects.

The subjects of the regions are practically absent. The practice of transferring federal powers for implementation to the bodies of the constituent entities of the Russian Federation through the adoption of a federal law, which has no constitutional basis, has received extremely active development, which actually turns these bodies into territorial divisions of federal bodies. The creation of their own regional powers is limited both due to the inaction of the majority of the subjects of the Russian Federation, and due to the reduction of areas not regulated by federal legislation.

Keywords: federalism, centralization, competence of the Russian Federation, competence of the constituent units of the Russian Federation, delimitation of spheres and powers in the Russian Federation, delegation of powers, devolution agreements