Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 1116371-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части организации работы по оценке риска проведения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями подозрительных операций и использованию этой информации" (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 1116371-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части организации работы по оценке риска проведения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями подозрительных операций и использованию этой информации"
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Законопроектом вносятся изменения в Федеральные законы от 10.07.2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о Центральном банке) и от 07.08.2001 года N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Закон о противодействии легализации (отмыванию) доходов), устанавливающие правила определения уровня риска проведения клиентами организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в том числе клиентов кредитных организаций - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подозрительных операций, а также последствия отнесения указанных лиц к определяемым законопроектом уровням риска.

В этих целях законопроект вводит определение понятия "подозрительные операции"; дополняет компетенцию Центрального банка Российской Федерации (далее - Центральный банк) функциями по оценке уровня риска проведения клиентами кредитных организаций - юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями подозрительных операций путем отнесения их к одной из трех групп риска (высокий уровень риска, средний уровень риска, низкий уровень риска); обязывает организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, при осуществлении внутреннего контроля оценивать степени (уровни) риска проведения клиентами подозрительных операций, а кредитные организации - относить каждого клиента к одной из трех групп риска проведения подозрительных операций; устанавливает механизм оспаривания заинтересованными лицами применяемых к ним мер, обусловленных отнесением к определенной группе (уровню) риска.

Обращаем внимание, что предлагаемое законопроектом определение понятия "подозрительных операций" как "операций с денежными средствами или иным имуществом, предположительно совершаемых в преступных целях, в том числе в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем..." (изменения, вносимые в статью 3 Закона о легализации (отмывании) доходов) не отвечает требованиям ясности и определенности, так как допускает расширительное толкование применительно к целям регулирования Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов и к определению им понятия "легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем".

Указание в законопроекте на то, что критерии подозрительных операций будут определяться Центральным банком и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющей функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и распространения оружия массового уничтожения, в заключенном между ними регламенте взаимодействия (проектируемая статья 9.1 Закона о Центральном банке) такой определенности не способствует.

В этой связи полагаем, что отсутствие в самом федеральном законе конкретных требований к критериям определения уровня риска проведения подозрительных операций, равно как и неоднозначность самого понятия подозрительных операций, свидетельствует о возможности необоснованно широкого усмотрения правоприменителя.

Предоставляемые законопроектом Центральному банку права осуществлять оценку уровня риска проведения клиентами кредитных организаций - юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями подозрительных операций и относить "каждое юридическое лицо и индивидуального предпринимателя к одной их трех групп риска проведения подозрительных операций в зависимости от уровня риска" (изменения, вносимые в Закон о Центральном банке) не соотносятся со статусом и целями деятельности Центрального банка, определяемыми в статьях 1 и 3 Закона о Центральном банке.

Проектируемые законопроектом нормы, касающиеся компетенции организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в том числе кредитных организаций, в сфере отнесения клиентов к уровням риска совершения подозрительных операций, носят противоречивый характер. В частности, исходя из положений пункта 2 статьи 7.6 Закона о Центральном банке кредитная организация при осуществлении внутреннего контроля, с одной стороны, вправе использовать информацию, представленную Центральном банком, об отнесении клиента, находящегося на обслуживании, к группе риска проведения подозрительных операций в качестве дополнительного фактора, влияющего на оценку уровня риска, а с другой, учитывает такую информацию независимо от того, в какой кредитной организации клиент находится на обслуживании. Из изменений, вносимых в статью 7 Закона о Центральном банке, неясно, обязательна ли такая информация для клиентов некредитных финансовых организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом.

Непонятно также, будут ли распространяться устанавливаемые законопроектом правила определения уровня риска проведения клиентами кредитных организаций подозрительных операций и последствия такого определения на иностранных юридических лиц, являющихся клиентами российских кредитных организаций.

Законопроект не регулирует ситуацию, при которой в отношении одного и того же лица, заключившего договоры банковского счета (вклада) с несколькими кредитными организациями, могут быть приняты решения об отнесении его к разным уровням риска проведения подозрительных операций.

Предлагаемое законопроектом последствие отнесения клиента кредитной организации к группе высокого уровня риска проведения подозрительных операций в виде отказа в выдаче остатка денежных средств на счете клиента либо в перечислении его на другой счет клиента или на счет третьего лица при расторжении договора банковского счета (вклада) по инициативе клиента (пункт 4 проектируемой статьи 7.7 Закона о Центральном банке) фактически представляет собой внесудебное изъятие денежных средств в пользу кредитной организации, что не подпадает ни под один случай принудительного изъятия имущества у его собственника, предусмотренный законодательством (например, статьи 235, 243 Гражданского кодекса Российской Федерации). Дальнейшая судьба удерживаемых кредитной организацией в этом случае денежных средств клиента неясна.

Учитывая изменения, вносимые в пункты 5.2 статьи 7 и проектируемые статьи 7.6 - 7.8 Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов не ясны поправки в абзац десятый статьи 3 и пункт 1 статьи 7 указанного Закона, исходя из того, что группы риска будут определяться Центральным банком лишь в отношении клиентов кредитных организаций, равно как и применяться будут только кредитными организациями.

В абзаце первом пункта 8 проектируемой статьи 7.7 Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов (пункт 7 статьи 2 законопроекта) указаны "определенные Центральным банком Российской Федерации и уполномоченным органом критерии отнесения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к группе высокого уровня риска проведения подозрительных операций". В то же время согласно проектируемой статьи 9.1 Закона о Центральном банке (пункт 2 статьи 1 законопроекта) Банк России относит юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к группам риска вовлеченности в проведение подозрительных операций на основании критериев, которые определяются Банком России. При этом федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения (уполномоченный орган), не определяет, а согласовывает с Банком России указанные критерии. Аналогичное замечание также касается абзаца третьего указанного пункта проектной статьи 7.7 Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов (пункт 7 статьи 2 законопроекта).

В законопроекте отсутствует единообразный подход в использовании формулировок: "группам риска вовлеченности в проведение подозрительных операций на основании критериев...," (часть 2 проектируемой статьи 9.1 Закона о Центральном банке); "определения критериев отнесения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к группам риска проведения подозрительных операций" (часть 2 статьи 18 Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов); "по оценке и снижению рисков легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем и финансирования терроризма" (часть 1 статьи 3 Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов); "оценки риска проведения клиентами подозрительных операций" (проектируемые статьи 7.6, 7.7, 7.8 Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов); "принимать в соответствии правилами внутреннего контроля меры по снижению выявленных в соответствии с подпунктом 3.1 пункта 1 настоящей статьи рисков проведения клиентами подозрительных операций" (проектируемые подпункты 3.1 и 3.2 пункта 1 статьи 7 Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов); "оценки степени (уровня) риска проведения клиентом подозрительных операций, принятия мер по снижению рисков легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма" (проектируемый пункт 1 статьи 7.1 и абзац десятый части 1 статьи 3 Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов).

Ряд используемых в законопроекте понятий (в частности, понятие "многосторонний регламент", используемое в абзаце втором пункта 13.5 статьи 7 Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов; понятие "информирование с использованием дистанционных каналов связи", используемое в абзаце втором пункта 8 проектируемой статьи 7.7 Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов) нуждаются в уточнении.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" законопроект требуется направить на заключение в Центральный банк Российской Федерации.

Дополнительно отмечаем, что на рассмотрении Государственной Думы находятся следующие законопроекты, которыми вносятся изменения в те же структурные единицы Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов N 1056820-7, N 582466-7, N 1105089-7, N 1120950-7, N 1104357-7.

Начальник управления

Е.В. Горбачева