Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по охране здоровья на проект федерального закона N 1258297-7 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов" внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по охране здоровья
на проект федерального закона N 1258297-7 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов" внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 01.10.2021 N 322/1 Комитет Государственной Думы по охране здоровья (соисполнитель) рассмотрел проект федерального закона N 1258297-7 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

В основу бюджетной политики в части бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования положены стратегические цели развития здравоохранения, сформулированные в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года", от 21 июля 2020 г. N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года", от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, государственной программе Российской Федерации "Развитие здравоохранения", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2017 г. N 1640, Федеральных законах от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

Основные характеристики бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - Фонд) на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов сформированы в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Основными направлениями бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов, на основе Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов от 24 августа 2021 года (по базовому варианту).

Расчет показателей бюджета Фонда произведен согласно требованиям законодательства Российской Федерации исходя из численности граждан, застрахованных по обязательному медицинскому страхованию, по состоянию на 1 января 2021 года в количестве 145,1 млн. человек, в том числе работающего населения - 63,8 млн. человек, неработающего населения - 81,3 млн. человек.

По сравнению с 1 января 2020 года общая численность застрахованных лиц уменьшилась на 418,3 тыс. человек, в том числе работающего населения сократилась на 1 274,3 тыс. человек, неработающего населения увеличилась на 856 тыс. человек.

Основные характеристики бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов характеризуется следующими данными:

млрд. рублей

Показатель	2021 год Закон N 391-ФЗ	2022 год проект	2023 год проект	2024 год проект	2024 год к уровню 2021 года
ДОХОДЫ - всего в том числе:	2 533,8	2 779,2	2 925,7	3 086,3	121,8
Страховые взносы на обязательное медицинское страхование, зачисляемые в бюджет Фонда	2 237,0	2 447,8	2 593,3	2 745,3	122,7
из них:
страховые взносы на ОМС работающего населения	1 453,7	1 634,0	1 746,8	1 864,8	128,3
страховые взносы на ОМС неработающего населения	783,3	813,8	846,5	880,5	112,4
Налоговые доходы	3,7	5,4	5,6	5,9	159,4
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета	293,0	326,0	326,8	335,1	114,3
из них:
на компенсацию выпадающих доходов в связи с пониженными тарифами страховых взносов	35,5	47,5	50,8	54,3	152,9
на компенсацию выпадающих доходов по самозанятым	39,4	0,0	0,0	0,0
на финансовое обеспечение оказания медицинской помощи больным онкологическими заболеваниями	140,0	140,0	140,0	140,0	100,0
на обеспечение нестраховых расходов (ВМП вне базовой программы ОМС и родовой сертификат)	117,5	121,3	126,0	130,8	111,2
на проведение углубленной диспансеризации	0,0	8,0	0,0	0,0
на проведение медицинской реабилитации	0,0	9,2	10,0	10,0
РАСХОДЫ - всего в том числе:	2 545,4	2 801,0	2 951,1	3 120,3	122,6
Субвенции на финансовое обеспечение организации ОМС в субъектах РФ	2 276,8	2 461,3	2 596,0	2 749,7	120,8
Оплата высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС	109,7	112,5	117,0	121,7	110,9
Средства, передаваемые бюджету ФСС (родовой сертификат)	13,2	14,3	14,4	14,5	109,8
Изготовление и доставка полисов ОМС	1,3	1,3	1,2	1,0	76,9
Нормированный страховой запас	143,3	210,5	221,3	232,1	162,0
Обеспечение деятельности Фонда	0,9	1,3	1,3	1,3	144,4
Дефицит(-)/Профицит (+)	-11,6	-21,8	-25,4	-34,0
Остатки на конец года	1,5	82,6	57,2	23,2

Общий объем доходов бюджета Фонда планируется на 2022 год в сумме 2 779,2 млрд. рублей, на 2023 год - 2 925,7 млрд. рублей, на 2024 год - 3 086,3 млрд. рублей. В 2022 году их размер увеличится по сравнению с предыдущим годом на 245,4 млрд. рублей (на 9,7%), в 2023 году - на 146,5 млрд. рублей (на 5,2%), в 2024 году - на 160,6 млрд. рублей (на 5,5%).

Размер страховых взносов на обязательное медицинское страхование запланирован на 2022 год в сумме 2 447,8 млрд. рублей, на 2023 год - 2 593,3 млрд. рублей, на 2024 год - 2 745,3 млрд. рублей. Указанный объем формируется из страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения и страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Сумма страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения, поступающих в доход бюджета Фонда, рассчитана исходя из фонда заработной платы по Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2022 год в размере 31 699 млрд. рублей, на 2023 год - 33 905 млрд. рублей, на 2024 год - 36 235 млрд. рублей.

Общий размер страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения оценивается на 2022 год в сумме 1 634,0 млрд. рублей, на 2023 год - 1 746,8 млрд. рублей, на 2024 год - 1 864,8 млрд. рублей.

На период 2022 - 2024 годов поступление страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения по основной категории плательщиков будет исчисляться по тарифу 5,1% от фонда заработной платы. По указанным плательщикам планируется собрать страховые взносы в 2022 году в сумме 1 418,7 млрд. рублей, в 2023 году - 1 517,5 млрд. рублей, в 2024 году - 1 621,8 млрд. рублей.

Объем поступления страховых взносов на обязательное медицинское страхование от плательщиков, применяющих в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах пониженные тарифы, планируется в 2022 году в сумме 186,1 млрд. рублей, в 2023 году - 199,0 млрд. рублей, в 2024 году - 212,6 млрд. рублей.

Поступление страховых взносов на обязательное медицинское страхование в фиксированном размере от плательщиков, не производящих выплаты физическим лицам, планируются в 2022 году в сумме 29,2 млрд. рублей, в 2023 году - 30,4 млрд. рублей, в 2024 году - 30,4 млрд. рублей.

Размер страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения определен в соответствии с требованиями Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", Федерального закона от 30 ноября 2011 года N 354-ФЗ "О размере и порядке расчета тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения", исходя из численности застрахованного по обязательному медицинскому страхованию неработающего населения по состоянию на 1 января 2021 года в количестве 81,3 млн. человек.

На 2022 - 2024 годы расчет страховых взносов на ОМС неработающего населения произведен исходя из тарифа 18 864,6 рубля, коэффициентов дифференциации и коэффициентов удорожания стоимости медицинских услуг, предусмотренных проектом федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов".

Размер поступления страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения на 2022 год в сумме 813,8 млрд. рублей, на 2023 год - 846,5 млрд. рублей, на 2024 год - 880,5 млрд. рублей с учетом коэффициента удорожания стоимости медицинских услуг (соответственно 1,244, 1,294, 1,346).

В бюджете Фонда предусматриваются межбюджетные трансферты из федерального бюджета на 2022 год в размере 326,0 млрд. рублей, на 2023 год - 326,8 млрд. рублей, на 2024 год - 335,1 млрд. рублей:

на финансовое обеспечение оказания медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в соответствии с клиническими рекомендациями и протоколами лечения: в 2022 - 2024 годах 140,0 млрд. рублей ежегодно;

на обеспечение нестраховых расходов (оплата высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, и родового сертификата): на 2022 год - 121,3 млрд. рублей, на 2023 год - 126,0 млрд. рублей, на 2024 год - 130,8 млрд. рублей;

на компенсацию выпадающих доходов бюджета Фонда в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов: в 2022 году - 47,5 млрд. рублей, в 2023 году - 50,8 млрд. рублей, в 2024 году - 54,3 млрд. рублей;

на проведение углубленной диспансеризации: в 2022 году - 8,0 млрд. рублей;

на проведение медицинской реабилитации: в 2022 году - 9,2 млрд. рублей, в 2023 году - 10,0 млрд. рублей, в 2024 году - 10,0 млрд. рублей.

Кроме традиционных видов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в целях выполнения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 21 апреля 2021 г. бюджету Фонда предусмотрены новые виды бюджетных ассигнований из федерального бюджета: на проведение углубленной диспансеризации в 2022 году и на проведение медицинской реабилитации в 2022 - 2024 годах. На 2023 и 2024 годы межбюджетные трансферты из федерального бюджета на проведение углубленной диспансеризации не предусматриваются. Указанный вопрос будет решаться в следующем бюджетном цикле.

Планирование расходов бюджета Фонда осуществляется в рамках реализации отдельных мероприятий государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения".

Законопроектом предлагается утвердить общий объем расходов бюджета Фонда на 2022 год в сумме 2 801,1 млрд. рублей, на 2023 год - 2 951,1 млрд. рублей, на 2024 год - 3 120,3 млрд. рублей, или 122,6% к уровню 2021 года, утвержденному Федеральным законом от 8 декабря 2020 года N 391-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" (далее Закон N 391-ФЗ).

Для финансирования полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в бюджете Фонда предусмотрены субвенции бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на 2022 год - 2 461,3 млрд. рублей, на 2023 год - 2 596,0 млрд. рублей, на 2024 год - 2 749,7 млрд. рублей.

В структуре расходов бюджета Фонда на долю субвенций приходится около 88%.

По сравнению с предыдущим годом прирост субвенций в 2022 году составит 184,5 млрд. рублей, или 8,1% (к показателю, утвержденному Законом N 391-ФЗ), в 2023 году - 134,8 млрд. рублей (5,5%), в 2024 году - 153,6 млрд. рублей (5,9%). В 2024 году объем субвенций к уровню 2021 года возрастет на 20,8%.

Законопроектом предусматривается распределение субвенций на 2022 год в разрезе субъектов Российской Федерации и города Байконура (приложение 4 к законопроекту).

Общий объем субвенций, предоставляемых бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования, определен по методике, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования" (далее - методика распределения субвенций), на основе численности застрахованных лиц, подушевого норматива финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования, коэффициента дифференциации для каждого субъекта Российской Федерации и коэффициента корректировки по доле участия федеральных медицинских организаций в территориальной программе обязательного медицинского страхования.

Планируемый размер субвенции рассчитан исходя из среднего подушевого норматива финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в части оказания медицинской помощи медицинскими организациями (за исключением федеральных медицинских организаций), который предусмотрен в проекте Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов в следующих размерах: 2022 год - 14 173,9 рублей, 2023 год - 14 949,9 рублей, 2024 год - 15 834,7 рублей.

Комитет отмечает увеличение указанного среднего подушевого норматива в сравнении с показателями, установленными Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов: в 2021 году - 13 078,6 рублей, в 2022 году - 13 696,7 рублей и в 2023 году - 14 469,5 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 28.12.2020 N 2299).

Согласно пояснительной записке к законопроекту, размер субвенции обеспечивает:

сохранение соотношения заработной платы к среднемесячному доходу от трудовой деятельности в регионе по врачам - 200%, среднему медицинскому персоналу - 100% в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики";

увеличение заработной платы младшего медицинского персонала и прочего персонала с 1 октября, прочих расходов (медикаменты, расходные материалы, питание, коммунальные и другие услуги) с 1 января на индекс потребительских цен: в 2022 - 2024 годах по 4% ежегодно;

финансовое обеспечение оказания медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в соответствии с клиническими рекомендациями и протоколами лечения.

Кроме этого, с 2022 года в субвенции учтено увеличение предельного значения показателя коэффициента ценовой дифференциации бюджетных услуг для регионов Дальнего Востока (Республика Саха (Якутия), Камчатский край, Магаданская область, Чукотский автономный округ) и Ненецкого автономного округа с 4,5 до 5,5. Данная мера обеспечит увеличение размера субвенции для указанных регионов в 2022 году на 6,3 млрд. рублей, в 2023 году - на 6,7 млрд. рублей, в 2024 году - на 7,0 млрд. рублей. Дополнительные расходы предусмотрены за счет средств обязательного медицинского страхования.

В связи с этим потребуется принятие проекта постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменения в методику распределения субвенций, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования".

В целях выполнения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 21 апреля 2021 г. объем субвенции предусматривает мероприятия по медицинской реабилитации застрахованных лиц, перенесших COVID-19, которые учтены в проекте Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов.

С учетом эпидемиологической ситуации на указанные цели в 2022 году предусматривается 9,2 млрд. рублей; в 2023 и 2024 годах - по 10,0 млрд. рублей ежегодно за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Во исполнение подпункта "б" пункта 9 Перечня поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию, утвержденного Президентом Российской Федерации от 02.05.2021 N Пр-753, предусмотрено дополнительное финансовое обеспечение реализации углубленной программы профилактических медицинских осмотров и диспансеризации населения в рамках реализации базовой программы обязательного медицинского страхования в 2022 году в объеме 8,0 млрд. рублей за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. На 2023 и 2024 годы средства на указанные цели в составе субвенции не предусматриваются и решение указанного вопроса будет предметом рассмотрения следующего бюджетного цикла.

На оказание высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, планируется направить в 2022 году 112,5 млрд. рублей, в 2023 году - 117,0 млрд. рублей, в 2024 году - 121,7 млрд. рублей за счет средств межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету Фонда. Из них субсидии медицинским организациям частной системы здравоохранения составят 2,6 млрд. рублей, 2,7 млрд. рублей и 2,8 млрд. рублей соответственно.

Планируется предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета Фонда бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации на оплату медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и в послеродовой период, а также проведение профилактических медицинских осмотров ребенка в течение первого года жизни в 2022 году - 14,3 млрд. рублей, в 2023 году - 14,4 млрд. рублей, в 2024 году - 14,5 млрд. рублей с учетом стоимости родового сертификата 12,0 тыс. рублей.

Бюджетные ассигнования на изготовление и доставку полисов обязательного медицинского страхования единого образца предусмотрены на 2022 год в сумме 1,3 млрд. рублей, на 2023 год в сумме 1,1 млрд. рублей и на 2024 год в сумме 1,0 млрд. рублей с учетом ежегодного сокращения их количества на 10% в связи с постепенным переходом на электронный полис.

Законопроектом предлагается зарезервировать в бюджете Фонда средства нормированного страхового запаса на 2022 год в сумме 210,5 млрд. рублей, на 2023 год - 221,3 млрд. рублей, на 2024 год - 232,1 млрд. рублей.

В части 1 статьи 5 законопроекта установлены направления использования средств нормированного страхового запаса Фонда в 2022 году:

на увеличение бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств Фонда, предусмотренных настоящим Федеральным законом, в случае недостаточности доходов бюджета Фонда для финансового обеспечения их исполнения;

на предоставление бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования межбюджетных трансфертов для:

- софинансирования расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала. В 2022 году планируется принять 11 029 врачей и 13 479 человек среднего медицинского персонала, в 2023 году - 11 696 врачей и 14 382 человека среднего медицинского персонала, в 2024 году - 11 761 врачей и 15 093 человека среднего медицинского персонала. Согласно пояснительной записке к законопроекту на эти цели в составе нормированного страхового запаса бюджета Фонда предусматривается на 2022 год - 17,3 млрд. рублей, на 2023 год - 19,0 млрд. рублей, на 2024 год - 20,3 млрд. рублей;

- осуществления денежных выплат стимулирующего характера медицинским работникам за выявление онкологических заболеваний в ходе проведения диспансеризации и профилактических медицинских осмотров населения. Согласно пояснительной записке к законопроекту на эти цели в составе нормированного страхового запаса бюджета Фонда предусматривается 0,2 млрд. руб. ежегодно;

- дополнительного финансового обеспечения оказания медицинской помощи застрахованным по обязательному медицинскому страхованию лицам с заболеванием и (или) подозрением на заболевание новой коронавирусной инфекцией, в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования. Согласно пояснительной записке к законопроекту на эти цели предусмотрено формирование резерва средств в сумме по 30 млрд. рублей ежегодно на 2022 - 2024 годы, распределение которого будет осуществляться по решениям Правительства Российской Федерации;

на оплату расходов Фонда по изготовлению и доставке полисов обязательного медицинского страхования единого образца сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели;

на финансовое обеспечение предоставления застрахованным лицам специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, оказываемой медицинскими организациями, функции и полномочия учредителей в отношении которых осуществляют Правительство Российской Федерации или федеральные органы исполнительной власти, в соответствии с едиными требованиями базовой программы обязательного медицинского страхования. Согласно пояснительной записке к законопроекту на эти цели в составе нормированного страхового запаса бюджета Фонда предусматривается на 2022 год - 154,4 млрд. рублей, на 2023 год - 162,9 млрд. рублей, на 2024 год - 172,5 млрд. рублей;

на реализацию решений Правительства Российской Федерации по финансовому обеспечению мероприятий по развитию и эксплуатации государственной информационной системы в сфере обязательного медицинского страхования (в размере 3,3 млрд. рублей ежегодно);

и другие.

На обеспечение целевых мероприятий Фонда, включая его содержание, предусматриваются бюджетные ассигнования на 2022 - 2024 годы по 1,3 млрд. рублей ежегодно. Расходы на указанные цели составят в 2022 году 0,05% от общих расходов бюджета Фонда, в последующие два года - по 0,04%.

Бюджет Фонда сформирован с дефицитом: на 2022 год в сумме 21,8 млрд. рублей, на 2023 год - 25,4 млрд. рублей, на 2024 год - 34,0 млрд. рублей, который планируется покрывать за счет переходящих остатков средств бюджета Фонда.

По законопроекту у Комитета Государственной Думы по охране здоровья имеются следующие замечания и предложения.

1. Комитет выражает обеспокоенность кадровой ситуацией в здравоохранении и низкой степенью освоения средств, предусмотренных на софинансирование расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала. По данным Счетной палаты Российской Федерации, количество принятых медицинских работников, получающих заработную плату за счет средств нормированного страхового запаса, на 1 января 2021 года составило 7,0 тыс. человек, или 27,3% планового показателя 2020 года. Считаем целесообразным изменить механизм реализации мероприятий, направленных на ликвидацию кадрового дефицита.

2. Ввиду небольшого размера денежных выплат стимулирующего характера медицинским работникам за выявление онкологических заболеваний в ходе проведения диспансеризации и профилактических медицинских осмотров населения (1000 рублей), предлагаем рассмотреть вопрос не о снижении объема ассигнований на указанные цели (с 1,2 млрд. рублей до 0,2 млрд. рублей), а об увеличении размера денежной выплаты.

3. В законопроекте, как и прежде, отражен только общий объем средств нормированного страхового запаса, который с 2022 года превышает 200 млрд. рублей. По целому ряду важных направлений расходования средств их объемы планируются при составлении бюджета Фонда, но не отражаются ни в тексте федерального закона, ни в его приложениях. Комитет уже неоднократно ставил вопрос о необходимости повышения прозрачности ассигнований, осуществляемых из нормированного страхового запаса бюджета Фонда.

Комитет Государственной Думы по охране здоровья поддерживает принятие проекта федерального закона N 1258297-7 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов" в первом чтении с учетом высказанных замечаний и предложений.

Заключение утверждено на заседании Комитета 14 октября 2021 года (протокол N 2).

Председатель Комитета

Д.А. Хубезов