Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1040057-7 "О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона "О страховых пенсиях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1040057-7 "О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона "О страховых пенсиях"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона "О страховых пенсиях" разработан во исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2020 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности части 3 статьи 17 Федерального закона "О страховых пенсиях" в связи с жалобой гражданки И.К. Дашковой", которым Конституционный Суд Российской Федерации признал часть 3 статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2) и 39 (часть 1), в той мере, в какой она в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей на практике неоднозначное ее истолкование и, соответственно, возможность произвольного применения, допускает в системе действующего правового регулирования различный подход к решению вопроса о праве родителя инвалида с детства на сохранение после достижения этим инвалидом совершеннолетнего возраста и признания его судом недееспособным повышенной фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости, установленной такому родителю, при том, что он фактически продолжает осуществлять необходимые данному инвалиду с детства постоянный уход и помощь (надзор).

В этой связи Конституционный Суд Российской Федерации обязал федерального законодателя исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в указанном Постановлении, в срок не позднее шести месяцев со дня вступления его в силу принять меры по устранению неопределенности нормативного содержания части 3 статьи 17 Федерального закона "О страховых пенсиях" в части условий признания недееспособного инвалида с детства, нуждающегося в постоянном постороннем уходе и помощи (надзоре), находящимся на иждивении своего родителя при определении права такого родителя на повышение фиксированной выплаты к установленной ему страховой пенсии по старости.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки И.К. Дашковой - матери и опекуна гражданина К.С. Дашкова, - ее сына инвалида с детства I группы, признанного недееспособным на основании решения суда, в связи с тем, что заявительнице выплачиваемая ей фиксированная выплата к страховой пенсии по старости в повышенном размере была прекращена после достижения ее сыном совершеннолетия и не подтверждения в судебном порядке факта нахождения на ее иждивении сына.

Предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации являлась часть 3 статьи 17 Федерального закона "О страховых пенсиях" в той мере, в какой она, действуя в нормативном единстве с иными положениями Федерального закона "О страховых пенсиях", в частности статьей 10, служит основанием для решения вопроса о праве родителя инвалида с детства на сохранение после достижения этим инвалидом совершеннолетнего возраста и признания его судом недееспособным повышенной фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости, установленной такому родителю, при том, что он фактически продолжает осуществлять необходимые данному инвалиду с детства постоянный уход и помощь (надзор).

Частью 3 статьи 17 Федерального закона "О страховых пенсиях" предусмотрено, что лицам, на иждивении которых находятся нетрудоспособные члены семьи, указанные в пунктах 1, 3 и 4 части 2 статьи 10 Федерального закона "О страховых пенсиях", повышение фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости и к страховой пенсии по инвалидности устанавливается в сумме, равной одной третьей суммы, предусмотренной частью 1 статьи 16 Федерального закона "О страховых пенсиях", на каждого нетрудоспособного члена семьи, но не более чем на трех нетрудоспособных членов семьи.

При этом часть 3 статьи 17 Федерального закона "О страховых пенсиях" сама по себе не содержит понятия иждивения и не определяет круг лиц, признаваемых иждивенцами для целей назначения фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости (по инвалидности) в повышенном размере.

Данное положение подлежит применению в системной взаимосвязи с положениями статьи 10 Федерального закона "О страховых пенсиях", устанавливающей соответствующее правовое регулирование применительно к пенсионному обеспечению по случаю потери кормильца.

Так, согласно пункту 1 части 2 статьи 10 Федерального закона "О страховых пенсиях" к нетрудоспособным членам семьи относятся дети, братья, сестры и внуки, не достигшие возраста 18 лет, а также дети, братья, сестры и внуки, обучающиеся по очной форме обучения по основным образовательным программам в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе в иностранных организациях, расположенных за пределами территории Российской Федерации, до окончания ими такого обучения, но не дольше чем до достижения ими возраста 23 лет, а равно дети, братья, сестры и внуки старше этого возраста, если они до достижения возраста 18 лет стали инвалидами. При этом братья, сестры и внуки признаются нетрудоспособными членами семьи при условии, что они не имеют трудоспособных родителей.

Часть 3 статьи 10 Федерального закона "О страховых пенсиях" предусматривает, что члены семьи умершего кормильца признаются состоявшими на его иждивении, если они находились на его полном содержании или получали от него помощь, которая была для них постоянным и основным источником средств к существованию. Аналогичная правовая норма содержалась и в пункте 3 статьи 9 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (норма действовала до 1 января 2015 г.).

Следует отметить, что такое понятие "иждивение" предполагает как полное содержание лица умершим кормильцем, так и получение от него содержания, являвшегося для этого лица основным, но не единственным источником средств к существованию, то есть не исключает наличие у лица (члена семьи) умершего кормильца какого-либо собственного дохода (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1260-О-О).

Частью 4 статьи 10 Федерального закона "О страховых пенсиях" установлена презумпция нахождения детей на иждивении своих родителей, за исключением детей, объявленных в соответствии с законодательством Российской Федерации полностью дееспособными или достигших возраста 18 лет.

Это означает, что в отношении детей, объявленных полностью дееспособными или достигших возраста 18 лет, факт нахождения на иждивении их родителей подлежит доказыванию в предусмотренном законом порядке, в том числе в судебном.

Таким образом, действующее правовое регулирование пенсионного обеспечения по случаю потери кормильца, а равно как и в части установления повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости и страховой пенсии по инвалидности относит к категории нетрудоспособных членов семьи лиц, достигших возраста 18 лет и ставших инвалидами до достижения этого возраста (инвалидов с детства), в том числе признанных судом недееспособными и нуждающихся в постоянном постороннем уходе и помощи (надзоре), но прямо не признает их состоящими на иждивении своих родителей.

Тем не менее, как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации, в судебной практике при решении вопроса о наличии у родителя инвалида с детства, в том числе признанного судом недееспособным и нуждающегося в постоянном постороннем уходе и помощи (надзоре), права на повышение фиксированной выплаты к установленной ему страховой пенсии по старости на основании части 3 статьи 17 Федерального закона "О страховых пенсиях" не сложилось единого подхода к пониманию условий признания такого инвалида находящимся на иждивении своего родителя.

В ряде случаев судебные органы при рассмотрении вопроса об установлении факта нахождения на иждивении исходят из необходимости сопоставления совокупного размера дохода инвалида с детства (ежемесячная денежная выплата инвалидам, ежемесячная компенсационная выплата на уход, компенсация расходов по оплате жилья и коммунальных услуг и др.) и размера дохода его родителя.

Соответственно, если размер дохода инвалида с детства превышает размер дохода его родителя (а такая ситуация вполне возможна при отсутствии у родителя инвалида с детства иных источников дохода, кроме страховой пенсии по старости), суды принимают решения об отсутствии возможности получения инвалидом с детства от своего родителя такой помощи, которая представляла бы для него постоянный и основной источник средств к существованию, а значит - и об отсутствии правовых оснований для признания его находящимся на иждивении своего родителя.

При других подходах суды полагают, что для признания инвалида с детства находящимся на иждивении своего родителя не имеет значения соотношение размеров доходов самого инвалида с детства и его родителя, поскольку помощь, которую оказывает инвалиду с детства его родитель при осуществлении необходимого такому инвалиду постоянного ухода за ним и после достижения совершеннолетия, может выражаться не только непосредственно в денежной форме, но и в иных, также требующих определенных денежных затрат, формах (например, в приобретении продуктов питания, одежды, лекарственных средств, оплате медицинских и иных услуг в целях жизнеобеспечения инвалида с детства и др.).

Данный подход позволяет сохранять родителю, осуществлявшему уход за ребенком-инвалидом до достижения им возраста 18 лет и фактически продолжающему его осуществлять и после достижения этим ребенком-инвалидом совершеннолетнего возраста и признания его инвалидом с детства, право на повышенную фиксированную выплату к страховой пенсии по старости.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 22 апреля 2020 г. N 20-П с учетом анализа вышеприведенных положений указал на такое различное понимание судами условий признания инвалидов с детства находящимися на иждивении своих родителей в целях решения вопроса о наличии у этих родителей права на повышение фиксированной выплаты к установленной им страховой пенсии по старости, так или иначе основанное на применении части 3 статьи 17 Федерального закона "О страховых пенсиях" в нормативной связи с иными его положениями, что свидетельствует о неопределенности данной нормы, позволяющей принимать прямо противоположные решения - как об установлении родителям инвалидов с детства повышенной фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости в связи с наличием у них на иждивении нетрудоспособного иждивенца, так и об отсутствии правовых оснований для повышения такого рода выплаты к назначенной указанным лицам пенсии, а равно и для сохранения повышенной фиксированной выплаты к установленной родителю ребенка-инвалида страховой пенсии по старости после достижения этим ребенком-инвалидом 18-летнего возраста и признания его инвалидом с детства.

С учетом изложенного и резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2020 г. N 20-П о принятии мер по устранению неопределенности нормативного содержания части 3 статьи 17 Федерального закона "О страховых пенсиях" в части условий признания недееспособного инвалида с детства, нуждающегося в постоянном постороннем уходе и помощи (надзоре), находящимся на иждивении своего родителя при определении права такого родителя на повышение фиксированной выплаты к установленной ему страховой пенсии по старости, подготовленным проектом федерального закона предлагается внести изменения в правовое регулирование установления повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости или к страховой пенсии по инвалидности, согласно которым родителям, являющимся опекунами лиц из числа недееспособных инвалидов с детства, которые не находятся на полном государственном обеспечении, устанавливается повышение фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости и к страховой пенсии по инвалидности.

Такое повышение устанавливается в сумме, равной одной третьей суммы, предусмотренной частью 1 статьи 16 Федерального закона "О страховых пенсиях", на каждого недееспособного инвалида с детства, но не более чем на трех недееспособных инвалидов с детства. При этом родителям, являющимся опекунами лиц из числа недееспособных инвалидов с детства, которые не находятся на полном государственном обеспечении, на иждивении которых также находятся нетрудоспособные члены семьи, предусмотренные частью 3 статьи 17 Федерального закона "О страховых пенсиях", повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости или к страховой пенсии по инвалидности, предусмотренные частью 3 и проектируемой частью 3.1 статьи 17 Федерального закона "О страховых пенсиях", устанавливается не более чем на трех членов семьи.

Такие нормы исключают неопределенность нормативного содержания, порождающую на практике неоднозначное ее истолкование и, соответственно, возможность произвольного применения в системе действующего правового регулирования различного подхода к решению вопроса о праве родителя инвалида с детства на сохранение после достижения этим инвалидом совершеннолетнего возраста повышенной фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости, установленной такому родителю.

Поскольку установление недееспособности, исходя из правоприменительной практики, может затянуться до года, предлагается дополнить статью 18 Федерального закона "О страховых пенсиях" новой частью 9.1, предусматривающей, что лицу, которому был осуществлен перерасчет размера фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости или к страховой пенсии по инвалидности в связи с достижением возраста 18 лет находящихся на его иждивении нетрудоспособных членов семьи, указанных в пункте 1 части 2 статьи 10 Федерального закона "О страховых пенсиях", при поступлении в течение 12 месяцев со дня указанного перерасчета документов, подтверждающих признание в соответствии с законодательством Российской Федерацией недееспособным инвалидом с детства, производится перерасчет размера фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости или к страховой пенсии по инвалидности со дня перерасчета в связи достижением возраста 18 лет, но не ранее, чем со дня признания лица недееспособным инвалидом с детства.

Проект федерального закона не содержит положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Предлагаемые в проекте федерального закона решения не окажут влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Проект федерального закона соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

В законопроекте отсутствуют обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона "О страховых пенсиях"

Реализация проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона "О страховых пенсиях" потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

По предварительной оценке, численность получателей страховой пенсии из числа родителей недееспособных инвалидов с детства составит 15 тыс. человек.

При этом средний размер повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии в связи с наличием иждивенца составит 2095,42 рубля.

Дополнительные расходы на установление родителям недееспособных инвалидов с детства повышения фиксированной выплаты к пенсии, как имеющим иждивенца (с учетом расходов на доставку), в 2021 году составят 31,59 млн. рублей.

Финансовое обеспечение указанных расходов будет осуществлено за счет межбюджетного трансферта на обязательное пенсионное страхование, предоставляемого из федерального бюджета бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона "О страховых пенсиях"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона "О страховых пенсиях" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона "О страховых пенсиях"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона "О страховых пенсиях" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона "О страховых пенсиях" потребует принятия приказа Минтруда России "О внесении изменений в перечень документов, необходимых для установления страховой пенсии, установления и перерасчета размера фиксированной выплаты к страховой пенсии с учетом повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии, назначения накопительной пенсии, установления пенсии по государственному пенсионному обеспечению, утвержденный приказом Минтруда России от 28 ноября 2014 г. N 958н".

Основание - статья 1 проекта федерального закона.

Срок подготовки: в течение 2-х месяцев после вступления в силу соответствующих положений проекта федерального закона.

Ответственный исполнитель - Минтруд России.

Соисполнитель: Пенсионный фонд Российской Федерации.

Цель принятия данного приказа и краткое описание: уточнение документов (сведений), необходимых для установления пенсии по случаю потери кормильца, повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости и страховой пенсии по инвалидности.