Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 710629-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" в части создания дополнительных гарантий безопасности в сфере организации отдыха и оздоровления детей", внесенный депутатами Государственной Думы И.А. Яровой, Н.В. Панковым, С.В. Чижовым и др., членами Совета Федерации Г.Н. Кареловой, Т.А. Кусайко (утв. решением Комитета N 103/3 от 24 июня 2019 года) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 710629-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" в части создания дополнительных гарантий безопасности в сфере организации отдыха и оздоровления детей",
внесенный депутатами Государственной Думы И.А. Яровой, Н.В. Панковым, С.В. Чижовым и др., членами Совета Федерации Г.Н. Кареловой, Т.А. Кусайко
(утв. решением Комитета N 103/3 от 24 июня 2019 года)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 17 июня 2019 года (протокол N 197, пункт 77) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 710629-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" в части создания дополнительных гарантий безопасности в сфере организации отдыха и оздоровления детей", внесенный депутатами Государственной Думы И.А. Яровой, Н.В. Панковым, С.В. Чижовым и др., членами Совета Федерации Г.Н. Кареловой, Т.А. Кусайко.

Законопроектом предлагается внести ряд изменений в Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об основных гарантиях прав ребенка), направленных на создание дополнительных гарантий безопасности в сфере организации отдыха и оздоровления детей. В частности, законопроектом предлагается установить возможность создания по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления межведомственной комиссии по вопросам организации отдыха и оздоровления детей.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке необходимость внесения проектируемых изменений вызвана тем, что в настоящее время фактически не существует правовой основы для координационной работы с организациями отдыха и оздоровления детей, оказания им методической помощи. При этом, по мнению авторов законопроекта, системы контроля за исполнением законодательства в рассматриваемой сфере правоотношений недостаточно, и необходима система упреждения и взаимодействия в сфере отдыха и оздоровления детей. В связи с чем, к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации предлагается отнести создание и организацию работы межведомственных комиссий по вопросам организации отдыха детей и их оздоровления, а также установление регламента их деятельности. Кроме того, органы местного самоуправления предлагается наделить правом создания таких межведомственных комиссий.

Следует отметить, что решение вопросов организации и обеспечения отдыха и оздоровления детей (за исключением организации отдыха детей в каникулярное время), осуществления мероприятий по обеспечению безопасности жизни и здоровья детей в период их пребывания в организациях отдыха детей и их оздоровления, осуществления регионального контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере организации отдыха и оздоровления детей, осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения (подпункт 24.3 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ). Указанные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Конкретизация указанных полномочий в области организации и обеспечения отдыха и оздоровления детей установлена отраслевым федеральным законом - Федеральным законом об основных гарантиях прав ребенка.

Тем самым, по мнению Комитета, предлагаемые авторами законопроекта изменения в целом соотносятся с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и законодательства Российской Федерации в области организации и обеспечения отдыха и оздоровления детей.

Вместе с тем, по мнению Комитета, законопроектом предусматривается расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере правоотношений, и его принятие может потребовать выделения дополнительных денежных средств из бюджетов субъектов Российской Федерации, тем самым устанавливаются новые расходные обязательства. При этом в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации принимаемый закон, предусматривающий увеличение расходных обязательств публично-правовых образований по существующим видам расходных обязательств либо введение новых видов расходных обязательств, которые до этого не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Однако ни в тексте законопроекта, ни в пояснительной записке и финансово-экономическом обосновании указанные требования законодательства авторами не учитываются.

Также, в случае принятия рассматриваемого законопроекта полагаем необходимым учитывать, что выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон о бюджете (пункт 2 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Кроме того необходимо учитывать, что в соответствии с подпунктом "а" пункта 1 законопроекта создание и организацию работы межведомственных комиссий по вопросам организации отдыха детей и их оздоровления предлагается отнести к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако в соответствии с положениями проектируемой новой статьи 12.2 предусматривается возможность создания по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации межведомственной комиссии по вопросам организации отдыха детей и их оздоровления. Тем самым, по мнению Комитета, следует отметить внутреннее противоречие положений законопроекта, который, с одной стороны, прямо относит к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере организации отдыха и оздоровления детей создание и организацию работы межведомственных комиссий по вопросам организации отдыха детей и их оздоровления (т.е. устанавливается обязательность указанной деятельности), а с другой стороны - предусматривает право создания (возможность принятия решения о создании) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации этих комиссий.

Такое противоречие проектируемых правовых норм, по мнению Комитета, может привести к их неоднозначному толкованию, как надзорными органами, так и правоприменителями, и, как следствие, к сложности их правоприменения, что не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, изложенным в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 6 апреля 2004 г. N 7-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П, от 20 декабря 2011 г. N 29-П, Определении от 18 января 2001 г. N 6-О и др.

Абзацем вторым пункта 2 проектируемой статьи 12.2 Федерального закона предусматривается отнесение к полномочиям межведомственной комиссии по вопросам организации отдыха детей и их оздоровления (которые в соответствии с пунктом 1 указанной статьи могут создаваться как по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, так и по решению органа местного самоуправления) подготовки рекомендаций для организаций отдыха детей и их оздоровления по вопросам организации отдыха и оздоровления детей на территории субъекта Российской Федерации. При этом следует отметить, что наделение указанной компетенцией представляется корректным только в отношении комиссии, созданной по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В случае же с комиссией, созданной по решению органа местного самоуправления, подготовка рекомендаций для организаций отдыха детей и их оздоровления по вопросам организации отдыха и оздоровления детей может осуществляться применительно к территории соответствующего муниципального образования.

Кроме того, необходимо учитывать, что на рассмотрении в Государственной Думе также находится проект федерального закона N 718736-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" и признании утратившим силу абзаца восьмого пункта 3 статьи 3 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного регулирования организации отдыха и оздоровления детей", внесенный Правительством Российской Федерации, которым предусматривается внесение в Федеральный закон об основных гарантиях прав ребенка ряда изменений, включая изложение пункта 2 статьи 12.1 Федерального закона в новой редакции, а также дополнение новыми статьями 12.2 - 12.4. В связи с чем, представляется целесообразным скорректировать соответствующие положения и нумерацию новых статей рассматриваемого законопроекта и проекта федерального закона N 718736-7.

При этом полагаем, что указанные предложения и замечания могут быть учтены в ходе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

Однако Комитетом отмечается, что положения законопроекта направлены на обеспечение качества и безопасности отдыха и оздоровления детей и упреждение нарушений законодательства в сфере организации отдыха и оздоровления детей. Принятие законопроекта будет способствовать повышению уровня безопасности детей, а также качества услуг, предоставляемых организациями отдыха и оздоровления детей.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать концепцию проекта федерального закона N 710629-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" в части создания дополнительных гарантий безопасности в сфере организации отдыха и оздоровления детей" с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко