Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике на проект федерального закона N 720845-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
на проект федерального закона N 720845-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 720845-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации.

Указанный законопроект подготовлен с учетом результатов исполнения федерального бюджета за январь-апрель 2019 года, а также на основе ожидаемых итогов социально-экономического развития Российской Федерации в 2019 году и ожидаемого исполнения федерального бюджета в 2019 году.

Законопроект предусматривает внесение изменений в Федеральный закон от 29 ноября 2018 года N 459-ФЗ "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" (далее - Федеральный закон N 459-ФЗ) в части показателей, утвержденных на 2019 год (показатели на плановый период 2020 и 2021 годов не изменяются).

При подготовке указанного законопроекта прогноз курса рубля был пересмотрен в сторону незначительного ослабления: согласно текущим оценкам среднегодовой курс национальной валюты в 2019 году составит 65,1 руб. за доллар США против 63,9 руб. за доллар США, учтенных при формировании Федерального закона N 459-ФЗ.

Изменения основных характеристик федерального бюджета на 2019 год. Законопроект предусматривает увеличение общего объема доходов на 205,6 млрд. рублей. При этом поступление нефтегазовых доходов уменьшается на 58,7 млрд. рублей, а ненефтегазовых доходов увеличивается на 264,3 млрд. рублей.

Изменение поступления нефтегазовых и ненефтегазовых доходов связано с изменением макроэкономических факторов (изменение помесячной динамики мировых цен на нефть марки "Юралс" с учетом ее фактических значений в конце 2018 - начале 2019 года, увеличение прогнозного курса доллара США к рублю и прогнозных цен на газ, изменение объемов экспорта нефти, газа природного и товаров, выработанных из нефти), а также с уточнением в законодательстве параметров "завершения налогового маневра" в нефтегазовом секторе.

В соответствии с пунктом 2 статьи 213 Бюджетного кодекса Российской общий объем расходов увеличивается на 256,5 млрд. рублей в пределах поступления дополнительных ненефтегазовых доходов за исключением изменения доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния (далее - ФНБ) и составит в 2019 году 18 293,7 млрд. рублей или 16,8% к ВВП, что на 0,2% ниже уровня, утвержденного Федеральным законом N 459-ФЗ (за счет роста прогнозируемого объема ВВП в 2019 году).

Профицит федерального бюджета в 2019 году снизится по сравнению с показателями, утвержденными Федеральным законом N 459-ФЗ, и составит 1 881,2 млрд. рублей или 1,7% к ВВП, что обусловлено снижением поступления нефтегазовых доходов.

Ненефтегазовый дефицит в 2019 году составит 6 358,2 млрд. рублей (или 5,8% к ВВП). По отношению к ВВП ненефтегазовый дефицит снизится на 0,2% по сравнению с уровнем, учтенным при формировании Федерального закона N 459-ФЗ.

Изменение доходов федерального бюджета на 2019 год. На фоне изменения показателей социально-экономического развития поступления доходов федерального бюджета в I квартале 2019 года превысили показатели предыдущего года, и по ряду доходных источников отклонились от объемов поступлений в 2019 году, положенных в основу Федерального закона N 459-ФЗ.

По итогам I квартала текущего года, доходы федерального бюджета выросли в номинальном выражении на 12,6% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, при этом нефтегазовые доходы увеличились на 7,2%, ненефтегазовые доходы - на 17,1% (преимущественно в связи с ростом поступлений основных налогов).

На отклонение поступлений нефтегазовых доходов в I квартале 2019 года повлияли разнонаправленные факторы: рост курса доллара США по отношению к рублю и цен на газ оказали положительное влияние на поступление нефтегазовых доходов, вместе с тем уточнение параметров налогового маневра в нефтегазовой отрасли (Федеральный закон от 27.11.2018 N 424-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах"), снижение объемов экспорта и существенное снижение цены на нефть в конце 2018 года уменьшили поступление нефтегазовых доходов. С учетом указанных факторов оценка поступления нефтегазовых доходов в 2019 году снижена относительно прогноза, положенного в основу Федерального закона N 459-ФЗ.

Поступление ненефтегазовых доходов в I квартале 2019 года оказалось выше их прогноза, положенного в основу Федерального закона N 459-ФЗ, главным образом за счет роста доходов, связанных с внутренним производством. Увеличился как налог на добавленную стоимость (далее - НДС) на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, так и налог на прибыль организаций (в результате роста прибыли прибыльных организаций, преимущественно в секторах нефтедобычи, нефтеперераборки и металлургии, в конце 2018 года). Доходы, связанные с импортом (в первую очередь НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации), также превысили ранее прогнозировавшиеся значения на фоне роста его стоимостных (в том числе в рублевом выражении) объемов. С учетом указанных факторов, оценка поступления ненефтегазовых доходов в 2019 году увеличена относительно прогноза, положенного в основу Федерального закона N 459-ФЗ.

Изменение параметров доходов федерального бюджета и оценки поступлений доходов по основным главным администраторам доходов в 2019 году приведены в Приложениях N 1 и N 2 к настоящей пояснительной записке. Расчеты по отдельным статьям классификации доходов приведены в Приложении N 3 к настоящей пояснительной записке.

Согласно законопроекту в 2019 году доходы федерального бюджета оцениваются в объеме 20 174 949,7 млн. рублей (18,5% к ВВП).

Нефтегазовые доходы федерального бюджета в 2019 году ожидаются в сумме 8 239 499,4 млн. рублей (7,6% к ВВП). Дополнительные нефтегазовые доходы - в сумме 3 176 984,8 млн. рублей.

Налоговые доходы федерального бюджета в 2019 году ожидаются в объеме 15 333 614,5 млн. рублей (14,1% к ВВП), неналоговые доходы - 4 789 573,6 млн. рублей (4,4% к ВВП), безвозмездные поступления - 52 761,6 млн. рублей.

По сравнению с Федеральным законом N 459-ФЗ ожидаемые в 2019 году доходы федерального бюджета увеличатся на 205 612,7 млн. рублей.

Поступление нефтегазовых доходов в федеральный бюджет в 2019 году ожидается в объеме 8 239 499,4 млн. рублей (7,6% к ВВП), что на 58 749,5 млн. рублей или на 0,7% меньше суммы, учтенной в Федеральном законе N 459-ФЗ. Базовые нефтегазовые доходы рассчитаны на основании базовой цены на нефть 41,6 доллара за баррель, и составят 5 062 514,6 млн. рублей, что на 133 444,2 млн. рублей или на 2,7% больше суммы, учтенной при формировании Федерального закона N 459-ФЗ, что обусловлено прогнозируемым ростом курса доллара США по отношению к рублю, а также изменением прогноза объемов добычи и экспорта углеводородного сырья и нефтепродуктов. Дополнительные нефтегазовые доходы оцениваются в сумме 3 176 984,8 млн. рублей, что на 192 193,7 млн. рублей меньше суммы, учтенной в Федеральном законе N 459-ФЗ.

Объем поступлений НДПИ в виде углеводородного сырья в 2019 году оценивается в сумме 6 133 487,3 млн. рублей, что на 74 193,5 млн. рублей или на 1,2% больше суммы, учтенной при формировании Федерального закона N 459-ФЗ.

Объем поступлений доходов от взимания вывозных таможенных пошлин, относящихся к нефтегазовым доходам (на нефть сырую, газ природный, товары, выработанные из нефти), в 2019 году оценивается в сумме 2 335 577,6 млн. рублей, что на 101 103,2 млн. рублей или на 4,1% меньше суммы, учтенной при формировании Федерального закона N 459-ФЗ.

Объем поступлений доходов от уплаты НДД в 2019 году оценивается в сумме 63 290,0 млн. рублей, что на 39 831,5 млн. рублей или на 38,6% меньше суммы, учтенной при формировании Федерального закона N 459-ФЗ.

Изменение расходов федерального бюджета на 2019 год. В соответствии с пунктом 2 статьи 213 Бюджетного кодекса Российской Федерации увеличение утвержденного на текущий финансовый год общего объема расходов федерального бюджета не может превышать суммы увеличения прогнозируемого на текущий финансовый год общего объема доходов федерального бюджета (без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета, доходов от управления средствами ФНБ), суммы увеличения предельного объема Фонда развития и увеличения поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, по сравнению с объемами, учтенными в составе утвержденных на текущий финансовый год общего объема доходов федерального бюджета и общего объема источников финансирования дефицита федерального бюджета соответственно (далее - "бюджетное правило").

В соответствии с "бюджетным правилом" законопроектом предусматривается увеличение в 2019 году общего объема расходов федерального бюджета на 256 464,8 млн. рублей за счет соответствующего увеличения поступления ненефтегазовых доходов.

Изменение расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации на 2019 год. Обобщенные данные об изменении бюджетных ассигнований по двум находящимся в компетенции Комитета государственным программам Российской Федерации представлены в таблице 1 (из таблицы 4.1 пояснительной записки к законопроекту).

Таблица 1

млн. рублей
Наименование показателя	ГП	Федеральный закон N 459-ФЗ	Законопроект (+/-)	Итого с учетом законопроекта	Справочно: Кассовое исполнение на 1 мая 2019 года
1	2	3	4	5 = 3 + 4	6
Государственная программа Российской Федерации "Развитие атомного энергопромышленного комплекса"	22	71 093,4	-4 874,2	66 219,3	10 295,1
Государственная программа Российской Федерации "Развитие энергетики"	30	15 957,3		15 957,3	10 930,4

Государственная программа "Развитие атомного энергопромышленного комплекса". Изменение бюджетных ассигнований по государственной программе "Развитие атомного энергопромышленного комплекса" представлено в таблице 2 (из таблицы 4.1.16 пояснительной записки к законопроекту).

Таблица 2

млн. рублей
Наименование показателя	Федеральный закон N 459-ФЗ	Законопроект (+/-)	Итого с учетом законопроекта
1	2	3	4
Государственная программа Российской Федерации "Развитие атомного энергопромышленного комплекса"	71 093,4	-4 874,2	66 219,3
в том числе:
Подпрограмма "Расширение мощностей электрогенерации атомных электростанций на территории Российской Федерации"	13 125,0	-12 286,5	838,6
Подпрограмма "Обеспечение безопасного обращения с федеральными радиоактивными отходами, поддержание в безопасном состоянии и утилизация ядерно и радиационно опасных объектов ядерного наследия"	2 357,7	6 560,8	8 918,5
Подпрограмма "Реализация международных проектов в области использования атомной энергии и участие в деятельности международных организаций"	9 401,9		9 401,9
Подпрограмма "Обеспечение исполнения Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" государственных полномочий и функций в установленной сфере деятельности"	501,6		501,6
Подпрограмма "Обеспечение производственных, технологических и социально-экономических процессов устойчивого развития ядерного оружейного комплекса Российской Федерации и стратегического присутствия России в Арктической зоне"	26 131,3		26 131,3
Федеральная целевая программа "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2016 - 2020 годы и на период до 2030 года"	16 818,1	1 295,3	18 113,4
Подпрограмма "Устойчивое развитие гражданского сектора атомной науки, техники и технологий"	1 146,2		1 146,2
Подпрограмма "Обеспечение развития двухкомпонентной атомной энергетики и сооружение промышленных энергетических комплексов"	1 611,6	-443,8	1 167,8

Федеральным законом N 459-ФЗ предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Развитие атомного энергопромышленного комплекса" в 2019 году в сумме 71 093,4 млн. рублей.

Законопроектом объем бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы уменьшен на 4 874,2 млн. рублей и составляет 66 219,3 млн. рублей.

Изменение расходов по государственной программе включает:

увеличение бюджетных ассигнований, предусмотренных на:

предоставление субсидий организациям, осуществляющим поддержание в безопасном состоянии остановленных ядерных и радиационно опасных объектов ядерного наследия, которые эксплуатировались в интересах оборонно-промышленного комплекса СССР, в сумме 5 059,0 млн. рублей;

реализацию мероприятий федерального проекта "Северный морской путь": сжиженного природного газа и газового конденсата "Утренний" в морском порту Сабетта, включая объекты федеральной собственности (подводные гидротехнические сооружения, ледозащитные сооружения, объекты безопасности мореплавания), а также реконструкция морского канала в сумме 4 000,0 млн. рублей;

предоставление субсидий организациям, обеспечивающим безопасное обращение с радиоактивными отходами, находящимися в федеральной собственности Российской Федерации (эксплуатация, вывод из эксплуатации и закрытие пунктов хранения радиоактивных отходов), в сумме 1 501,8 млн. рублей;

реализацию инвестиционного проекта "Создание комплекса по обращению с отработавшим ядерным топливом реакторов АМБ федерального государственного унитарного предприятия "Производственное объединение "Маяк" (г. Озерск, Челябинская область)" и переработку отработавшего ядерного топлива исследовательского реактора ВТ-5, вывезенного в 2018 году с площадки ФГУП "ГНЦ РФ-ФЭИ" в хранилище ФГУП "ПО "Маяк" в рамках федеральной целевой программы "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2016 - 2020 годы и на период до 2030 года" в сумме 1 295,3 млн. рублей;

предоставление субсидии федеральному государственному унитарному предприятию "Атомфлот" на возмещение расходов по содержанию объектов, связанных с использованием атомной энергии в сумме 357,5 млн. рублей;

перераспределение (уменьшение) бюджетных ассигнований, предусмотренных на:

имущественный взнос в Госкорпорацию "Росатом" в целях строительства атомных электростанций в связи с реализацией указанных мероприятий за счет собственных средств АО "Концерн Росэнергоатом", в сумме 12 286,4 млн. рублей;

строительство атомных ледоколов гражданского назначения проекта 22220 в связи с переносом сроков ввода в строй универсальных атомных ледоколов проекта 22220 в сумме 4 357,5 млн. рублей;

взнос в уставный капитал акционерного общества "Государственный научный центр - Научно-исследовательский институт атомных реакторов" (г. Димитровград-10, Ульяновская область) на реализацию инвестиционных проектов в связи с объединением в единый объект капитального строительства объектов капитального строительства "Строительство многоцелевого исследовательского реактора на быстрых нейтронах МБИР" и "Строительство полифункционального радиохимического исследовательского комплекса" в сумме 443,8 млн. рублей.

Предлагаемые законопроектом изменения бюджетных ассигнований не приводят к изменению целевых значений показателей (индикаторов) государственной программы "Развитие атомного энергопромышленного комплекса".

Государственная программа "Развитие энергетики". Законопроект не предусматривает изменение общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных в 2019 году на реализацию государственной программы "Развитие энергетики" (из таблицы 4.1.23 пояснительной записки к законопроекту).

Таблица 3

млн. рублей
Наименование показателя	Федеральный закон N 459-ФЗ	Законопроект (+/-)	Итого с учетом законопроекта
1	2	3	4
Государственная программа "Развитие энергетики"	15 957,3		15 957,3
в том числе:
Подпрограмма "Развитие и модернизация электроэнергетики"	8 825,1		8 825,1
Подпрограмма "Реструктуризация и развитие угольной и торфяной промышленности"	4 527,4	-6,0	4 521,4
Подпрограмма "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации "Развитие энергетики"	2 604,8	6,0	2 610,8

Федеральным законом N 459-ФЗ предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Развитие энергетики" в 2019 году в сумме 15 957,3 млн. рублей.

Изменение расходов по государственной программе включает:

увеличение бюджетных ассигнований, предусмотренных на:

предоставление субсидий на выполнение государственного задания ФГБУ "САЦ Минэнерго России" в связи с наделением учреждения полномочиями по созданию центра мобилизационной подготовки Минэнерго России в сумме 17,3 млн. рублей;

предоставление субсидий на выполнение государственного задания ФГБУ "Соцуголь" Минэнерго России, для выполнения работ, связанных с планируемым принятием в 2019 году федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" в сумме 14,3 млн. рублей;

перераспределение (уменьшение) бюджетных ассигнований, предусмотренных на:

прочую закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд в рамках реализации мероприятий по реструктуризации угольной промышленности в связи с уточнением расчетов по предоставлению пайкового угля для обеспечения льготных категорий в сумме 20,3 млн. рублей;

оплату коммунальных услуг Минэнерго России в связи с уточнением плана-графика размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных нужд на 2019 год в сумме 11,3 млн. рублей.

Предлагаемые законопроектом изменения бюджетных ассигнований не приводят к изменению целевых значений показателей (индикаторов) государственной программы "Развитие энергетики".

Анализируя законопроект и принимая во внимание актуальные проблемы энергетики, а также неучтенные предложения Комитета к проекту федерального закона Федеральный закон от 29 ноября 2018 года N 459-ФЗ "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", Комитет считает целесообразным актуализировать указанные предложения и обратить внимание на следующие замечания:

1. Комитет обращает внимание, что подпрограмма "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности", входившая ранее в состав государственной программы "Энергоэффективность и развитие энергетики", с 2019 года входит в структуру государственной программы "Экономическое развитие и инновационная экономика" (ГП 15).

Комитетом неоднократно отмечался крайне низкий уровень бюджетного финансирования подпрограммы "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности", в частности, полная отмена предоставления субсидии субъектам Российской Федерации на реализацию проектов и мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (заключения Комитета по проекту федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", проекту федерального закона N 274618-7 "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", проекту федерального закона N 556362-7 "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", рекомендации "круглого стола" Комитета Государственной Думы по энергетике на тему "Федеральный закон N 261-ФЗ от 23 ноября 2009 года "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации": практика применения, эффективность принятых решений, пути совершенствования" от 19 декабря 2016 г., рекомендации по итогам парламентских слушаний от 16 октября 2017 г. на тему "Законодательное обеспечение государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности"; рекомендации "круглого стола" от 14 декабря 2017 на тему "Формирование ТЭБ России и регионов").

Низкий уровень выделения бюджетных ассигнований указанной подпрограммы ставит под вопрос достижение запланированных целей и задач, прежде всего речь идет о невозможности достижения заданного уровня снижении энергоемкости валового внутреннего продукта к 2030 году за счет реализации мероприятий Программы относительно уровня 2008 года.

При подготовке проекта решения Президиума Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации в апреле 2017 г. "О законодательном обеспечении государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" Комитетом было рекомендовано Правительству Российской Федерации для достижения запланированных проектом Энергетической стратегии Российской Федерации до 2035 года целей и задач осуществить актуализацию индикаторов государственной программы Российской Федерации "Энергоэффективность и развитие энергетики", а также предусмотреть выделение в 2018 - 2020 годах необходимых средств из федерального бюджета на реализацию проектов и иных мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Данная рекомендация закреплена в итоговом решении Президиума Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2014 г. N 754 "О предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и признании утратившими силу актов Правительства Российской Федерации" были установлены меры государственной поддержи проектов в области энергоэффективности, которые не могут быть реализованы ввиду отсутствия бюджетных ассигнований.

Принимая во внимание недостаточность средств бюджетов субъектов на проведение мероприятий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности, Комитет считает целесообразным рассмотреть возможность предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в рамках подпрограммы "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности" государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика".

2. В части реализации программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков в 2018 году, Комитет отмечает, что переселение из ветхого жилищного фонда, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности, является одной из самых острых проблем шахтерских моногородов, и выделяемых средств для решения этой проблемы в полном объеме недостаточно.

По программе реструктуризации угольной промышленности с 1994 года по данным Минэнерго России переселено 42673 семьи с затратами 41 млрд 157 млн рублей (по состоянию на 1 января 2019 года).

Вместе с тем, до настоящего времени проблема так и не решена, осталось переселить 10726 семей с затратами 21 млрд 797 млн рублей, что вызывает социальную напряженность в угледобывающих регионах, многочисленные обращения в адрес Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, региональных и местных органов власти.

По итогам контрольного мероприятия Счетной палаты Российской Федерации по проверке использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию мероприятий по реструктуризации угольной промышленности в 2015 - 2017 годах и истекшем периоде 2018 года (отчет от 28 декабря 2018 года), отмечается замедление темпов переселения граждан из жилья на подработанных территориях, ставшего непригодным для проживания. Продление сроков переселения граждан приводит к необходимости изыскания дополнительных средств федерального бюджета.

При сохранении объема выделяемых средств на уровне 2019 - 2021 годов, переселение оставшихся семей завершится только к 2031 году.

Вместе с тем на заседании комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности, которое состоялось в г. Кемерово 27 августа 2018 года (далее - комиссия по ТЭК), Президент Российской Федерации В.В. Путин дал поручение проработать вопрос выделения средств федерального бюджета на решение до 2025 года проблемы по переселению жителей из домов, расположенных на подработанных территориях ликвидированных шахт.

С учетом вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по энергетике поддерживает проект федерального закона N 720845-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, внесенный Правительством Российской Федерации, предлагает рассмотреть и, по возможности, учесть замечания и предложения, изложенные в настоящем заключении, и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

П.Н. Завальный