Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 720845-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" (об уточнении параметров федерального бюджета), внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 720845-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" (об уточнении параметров федерального бюджета),
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 720845 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроект подготовлен с учетом результатов исполнения федерального бюджета за январь-апрель 2019 года, а также на основе ожидаемых итогов социально-экономического развития Российской Федерации в 2019 году и ожидаемого исполнения федерального бюджета в 2019 году.

Законопроект предусматривает внесение изменений в Федеральный закон от 29 ноября 2018 года N 459-ФЗ "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" (далее - Федеральный закон N 459-ФЗ) в части показателей, утвержденных на 2019 год. При этом в федеральном бюджете показатели на плановый период 2020 и 2021 годов не изменяются.

Законопроект предусматривает увеличение общего объема доходов на 205,6 млрд. рублей. При этом поступление нефтегазовых доходов уменьшается на 58,7 млрд. рублей, а ненефтегазовых доходов увеличивается на 264,3 млрд. рублей. Профицит федерального бюджета в 2019 году снизится по сравнению с показателями, утвержденными Федеральным законом N 459-ФЗ, и составит 1 881,2 млрд. рублей или 1,7% к ВВП, что обусловлено снижением поступления нефтегазовых доходов.

Поступление ненефтегазовых доходов в I квартале 2019 года оказалось выше их прогноза, положенного в основу Федерального закона N 459-ФЗ, главным образом за счет роста доходов, связанных с внутренним производством. Увеличился как налог на добавленную стоимость (далее - НДС) на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, так и налог на прибыль организаций (в результате роста прибыли прибыльных организаций, преимущественно в секторах нефтедобычи, нефтеперераборки и металлургии, в конце 2018 года). Доходы, связанные с импортом (в первую очередь НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации), также превысили ранее прогнозировавшиеся значения на фоне роста его стоимостных (в том числе в рублевом выражении) объемов.

С учетом указанных факторов, оценка поступления ненефтегазовых доходов в 2019 году увеличена относительно прогноза, положенного в основу Федерального закона N 459-ФЗ.

Необходимость изменения основных параметров федерального бюджета в первой половине 2019 года, в первую очередь в связи с увеличением ненефтегазовых доходов федерального бюджета в I квартале 2019 года свидетельствует о недостатках бюджетного планирования при подготовке проекта федерального бюджета на 2019 год и на период и на плановый период 2020 и 2021 годов.

Концепция федерального бюджета на 2019 и плановый период 2020 - 2021 годов предполагает переход от формирования на программной основе (государственные программы Российской Федерации, далее - госпрограммы) к апробированному в начале 2000-х г.г. проектному финансированию (национальные проекты).

Следует отметить, что смена "программного" бюджетного финансирования на "проектное" финансирование отчасти обусловлена невысокой эффективностью реализации государственных программ Российской Федерации, вызванной целым рядом причин: от организационно-методологических до коррупционных, а также отсутствием в ряде случаев исполнительской дисциплины и своевременной действенной системы контроля за ходом реализации государственных программ.

Вместе с тем, программирование является неотъемлемой частью системы стратегического планирования, что обусловливает его актуальность и применимость с учетом соответствующих корректировок в финансовом планировании при проектировании параметров федерального бюджета.

При этом с учетом утверждения в 2018 году госпрограммы "Обеспечение обороноспособности страны", а также отнесения отдельных расходов, ранее отражаемых в рамках непрограммной части федерального бюджета, к соответствующим госпрограммам, доля "программных" расходов федерального бюджета в 2019 - 2020 годах составит порядка 71% (по сравнению с 56% в 2018 году).

Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) отмечает, что по ряду госпрограмм показатели Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года и их значения не полностью учтены. По отдельным госпрограммам показатели и мероприятия не соответствуют стратегическим документам: Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы, отраслевым стратегиям и ряду других.

Значения ряда показателей отдельных госпрограмм не сопоставимы со значениями стратегических документов.

Таким образом, по экспертной оценке Счетной палаты, 31 утвержденная госпрограмма (77,5% общего количества утвержденных госпрограмм) в той или иной степени не соответствует документам стратегического планирования. Аналогичное количество несоответствующих госпрограмм было установлено по итогам 2016 года.

Следует отметить, что в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок разработки и реализации госпрограмм, требование об обязательном отражении в госпрограммах показателей стратегических документов отсутствует. Закреплена лишь норма, согласно которой госпрограммы разрабатываются для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определенных в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период. Установлено, что значения целевых показателей госпрограммы должны формироваться с учетом параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и показателей, характеризующих достижение целей и решение задач, утвержденных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации и принятых в рамках законодательства в сфере стратегического планирования в Российской Федерации.

Комплексный анализ госпрограмм выявил также ряд системных проблем при их формировании и реализации.

По мнению Счетной палаты, цели многих госпрограмм неконкретны, содержат нечеткие формулировки, недостаточно согласованы их цели и задачи. Значения отдельных показателей на период реализации госпрограмм остаются неизменными либо имеют слабовыраженную динамику. По ряду госпрограмм со значительной долей средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации показатели реализации для субъектов Российской Федерации не установлены.

Отсутствует анализ степени взаимного влияния показателей (индикаторов) конкретной госпрограммы и показателей (индикаторов) других госпрограмм.

Отсутствие достоверной информации о значениях целевых показателей отдельных государственных программ уже повлекло низкую эффективность их реализации, и в случае с национальными проектами также создает риски принятия недостаточно обоснованных или несвоевременных решений в ходе реализации национальных проектов.

В Сводном докладе Министерства экономического развития об эффективности реализации госпрограмм за 2018 года указано, что до настоящего времени проблема, связанная с отсутствием фактических значений показателей государственных программ к моменту составления отчетности об их реализации, не была решена.

Так, в рамках годовых отчетов об исполнении госпрограмм за 2018 год, более чем по 150 показателям (6,8% от общего числа показателей) дана предварительная оценка их выполнения, либо фактические данные не приведены. Из них на уровне госпрограмм фактические данные не приведены по 54 показателям (индикаторам) (2,3% от общего числа показателей или 3,3% от общего числа показателей, плановые значения по которым предусмотрены на 2018 год), на уровне подпрограмм (федеральных целевых программ) - по 105 показателям (индикаторам) (4,5% от общего числа показателей или 6,5% от общего числа показателей, плановые значения по которым предусмотрены на 2018 год.

Отсутствие согласованности нормативных правовых актов, регламентирующих формирование, исполнение и подготовку итоговых документов по реализации госпрограмм, а также постоянная корректировка нормативной правовой базы негативно влияют на качество подготавливаемых документов и их практическую реализацию. Реализацию отдельных госпрограмм осуществляют более 30 участников, что на практике приводит к отсутствию межведомственного взаимодействия, несоблюдению сроков согласований и необходимости принятия ответственными исполнителями дополнительных решений по координации деятельности всех участвующих в реализации мероприятий госпрограмм.

В настоящее время утверждены 42 госпрограммы, в том числе госпрограммы "Обеспечение обороноспособности страны" и "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя", срок начала реализации которых - 1 января 2019 года, госпрограммы "Развитие пенсионной системы на 2020 - 2035 годы" и "Обеспечение защиты личности, общества и государства".

Общий объем финансового обеспечения госпрограмм в 2018 году за счет всех источников планировался более 9,6 трлн. рублей, при этом наибольшая доля расходов приходится на средства федерального бюджета и юридических лиц - 64,7% и 21,6% от общих расходов соответственно.

Фактические расходы на реализацию госпрограмм (за исключением пилотных госпрограмм) по итогам 2018 года составили 10,9 трлн. рублей или 113,5% к изначально запланированным тратам. При этом следует отметить, что наибольший уровень кассового исполнения сложился по расходам за счет внебюджетных источников - 162,7% относительно плановых значений, а минимальный уровень кассового исполнения - по расходам консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (63,5% от изначально запланированного уровня расходов).

Вместе с тем действенные механизмы стимулирования участия юридических лиц в мероприятиях госпрограмм отсутствуют. Кроме того, не установлены меры ответственности юридических лиц за неисполнение взятых обязательств, что создает определенные риски в управлении реализацией госпрограмм, в связи с чем требуется принятие дополнительных мер по активизации действий ответственных исполнителей в части координации деятельности всех участников госпрограмм.

В целом проведенная Минэкономразвития России оценка эффективности госпрограмм свидетельствует о следующем: 30 госпрограмм в 2018 году оцениваются с высокой степенью эффективностью реализации (95-100%); эффективность реализации "выше среднего" (85-95%) - у 15 госпрограмм, включая госпрограмму по экономическому развитию и инновационной экономике; эффективность реализации 6 госпрограмм, включая госпрограммы "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года" и "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" до 2025 года оценена на уровне "ниже среднего" (60-85%); низкая эффективность (до 60%) реализации у 4 госпрограмм. При этом 2 госпрограммы не оценивались по организационным причинам.

В связи с изложенным полагаем, что в целях совершенствования института госпрограмм, системы ответственности и контроля за эффективность реализации госпрограмм в Российской Федерации, а также более полного "стратегического аудита" эффективности использования государственных средств представляется целесообразным проведение Счетной палатой предварительных экспертиз проектов Постановлений Правительства Российской Федерации об утверждении государственных программ Российской Федерации и о внесении изменений в их положения и направление их результатов в соответствующие профильные Комитеты Государственной Думы и Совета Федерации, до их рассмотрения этими Комитетами в установленные сроки.

Кроме того, необходимо усиливать меры парламентского контроля за составлением, исполнением и реализацией госпрограмм.

Согласно части 7 статьи 11 Федерального закона от 7 мая 2013 года N 77-ФЗ "О парламентском контроле" (далее - Федеральный закон N 77-ФЗ) заключения профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации, Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера по соответствующим проектам государственных программ, а также рекомендации парламентских слушаний в случае их проведения направляются в течение пятнадцати дней в Правительство Российской Федерации. В данное положение необходимо внести изменение, предусматривающее, что указанные заключения рассматриваются после представления Счетной палатой своего заключения по соответствующим госпрограммам.

В то же время реализации данного предложения потребуется внесение соответствующих изменений в Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральный закон N 77-ФЗ.

Решением Совета Государственной Думы (выписка из протокола N 146 от 01.10.2018) Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления был назначен ответственным Комитетом за рассмотрение в Государственной Думе госпрограмм "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" (далее - госпрограмма N 35), "Социально-экономическое развитие Калининградской области" (далее - госпрограмма N 37), а Комитетом соисполнителем за рассмотрение в Государственной Думе госпрограмм "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами" (далее - госпрограмма N 36) и "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя на период до 2022 года" (далее - госпрограмма N 45).

Изменение бюджетных ассигнований по государственной программе "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" представлено в таблице 1.

Таблица 1

млн. рублей
Наименование показателя	Федеральный закон N 459-ФЗ	Законопроект (+/-)	Итого с учетом законопроекта
1	2	3	4
ВСЕГО	13 926,4*	282,5	14 208,9
в том числе:
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Ставропольского края на 2016 - 2025 годы"	621,9		621,9
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Республики Северная Осетия - Алания на 2016 - 2025 годы"	692,4		692,4
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2016 - 2025 годы"	551,6		551,6
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Карачаево-Черкесской Республики на 2016 - 2025 годы"	500,0		500,0
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Кабардино-Балкарской Республики на 2016 - 2025 годы"	621,6		621,6
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Республики Дагестан на 2016 - 2025 годы"	770,4		770,4
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2016 - 2025 годы"	401,0		401,0
Подпрограмма "Развитие туризма в Северо-Кавказском федеральном округе"	4 770,0		4 770,0
Подпрограмма "Комплексное развитие инфраструктуры и благоустройство Кавказских Минеральных Вод"	912,7*	282,5	1 195,2
Подпрограмма "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа"	464,9		464,9
Подпрограмма "Формирование инфраструктуры государственной информационной политики в Северо-Кавказском федеральном округе"	80,0		80,0
Подпрограмма "Поддержка инвестиционных проектов и создание благоприятных условий для инвестиционной деятельности на территории Северо-Кавказского федерального округа"	3 540,0		3 540,0

------------------------------

* с учетом внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в соответствии с пунктом 23 постановления Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации".

------------------------------

Федеральным законом N 459-ФЗ предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию госпрограммы N 35 в 2019 году в сумме 13 926,4* млн. рублей (с учетом внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета). Законопроектом объем бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы увеличен на 282,5 млн. рублей и составляет 14 208,9 млн. рублей.

Изменение расходов по государственной программе включает увеличение бюджетных ассигнований, предусмотренных на строительство дошкольных образовательных организаций на территории городов Пятигорска и Кисловодска Ставропольского края в сумме 282,5 млн. рублей.

Предлагаемые законопроектом изменения бюджетных ассигнований не приводят к изменению целевых значений показателей (индикаторов) государственной программы "Развитие Северо-Кавказского федерального округа".

Изменение бюджетных ассигнований по государственной программе "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами" представлено в таблице 2.

Таблица 2

млн. рублей
Наименование показателя	Федеральный закон N 459-ФЗ	Законопроект (+/-)	Итого с учетом законопроекта
1	2	3	4
ВСЕГО	900 493,4	60 925,5	961 418,9
в том числе:
Подпрограмма "Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации"	13 748,9		13 748,9
Подпрограмма "Выравнивание финансовых возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов"	886 704,6	60 925,5	947 630,0
Подпрограмма "Совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти и контроля за осуществлением переданных федеральных полномочий"	40,0		40,0

Федеральным законом N 459-ФЗ предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию госпрограммы N 36 в 2019 году в сумме 900 493,4 млн. рублей. Законопроектом объем бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы увеличен на 60 925,5 млн. рублей и составляет 961 418,9 млн. рублей.

Изменение расходов по государственной программе включает:

увеличение бюджетных ассигнований, предусмотренных на:

предоставление дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с уточнением прогнозного объема прироста 1 процентного пункта налога на прибыль, централизованного в федеральный бюджет, а также превышением фактического объема поступлений по указанному показателю над прогнозным значением по итогам 2018 года в сумме 44 598,9 млн. рублей;

предоставление дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с превышением фактического объема поступлений от налога на прибыль организаций, зачисляемого в федеральный бюджет по ставке 2%, над прогнозным значением по итогам 2018 года в сумме 11 338,8 млн. рублей;

предоставление дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации для оказания дополнительной финансовой помощи бюджетам отдельных субъектов Российской Федерации в сумме 5 334,0 млн. рублей;

перераспределение (уменьшение) бюджетных ассигнований, предусмотренных на предоставление дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в целях оказания дополнительной финансовой поддержки бюджету города Байконур в сумме 346,3 млн. рублей.

Предлагаемые законопроектом изменения бюджетных ассигнований не приводят к изменению целевых значений показателей (индикаторов) государственной программы N 36.

Госпрограмма N 36 направлена на совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, сокращение дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню их бюджетной обеспеченности, содействие сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, повышение эффективности управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами, совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти. В связи с этим от эффективности реализации мероприятий данной госпрограммы, ее концептуальной направленности зависит формирование такой системы межбюджетных отношений, которая обеспечивала бы устойчивое исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и повышение качества управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами, эффективное распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации и совершенствование системы предоставления межбюджетных трансфертов.

В целом Госпрограммой N 36 декларируется активная деятельность субъектов Российской Федерации в реализации Госпрограммы, при этом каких-либо мероприятий, осуществляемых непосредственно регионами, направленных на улучшение собственного финансового состояния не предусматривается. Что может нарушать принцип взаимодополняемости, а именно обеспечения вклада субъектов Российской Федерации в достижение целей и задач Госпрограммы.

Также следует отметить, что изначально разработка данной Госпрограммы осуществлялась в отсутствие долгосрочного комплексного программного документа, определяющего основные цели, принципы и направления деятельности по созданию эффективной модели развития межбюджетных отношений.

Госпрограммы N 36 фактически должна являться стратегическим документом в сфере межбюджетных отношений, при этом она не определяет непосредственно приоритеты государственной политики (в том числе на территории субъектов Российской Федерации, входящих в состав приоритетных территорий) в сфере управления региональными и муниципальными финансами, и является фактически распорядительным документом, в связи с чем остаются актуальными вопросы объективности мониторинга в части бюджетных возможностей субъектов Российской Федерации по обеспечению минимально необходимых расходных полномочий без учета возникающих изменений налогового потенциала, региональной специфики и других основополагающих факторов, устанавливающих привязку бюджетных обязательств к реальным финансовым возможностям субъектов Российской Федерации.

Анализ обоснованности состава и значений показателей (целевых индикаторов) Госпрограммы N 36 свидетельствует о недостаточности предлагаемых показателей для полноценной оценки степени достижения целей и решения задач Госпрограммы 36. Кроме того, взаимосвязь данной Госпрограммы с другими госпрограммами отсутствует.

При реализации мероприятий направленных на выравнивание финансовых возможностей субъектов Российской Федерации следует в большей степени учитывать сложившуюся региональную специфику. При этом расходы за счет средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет государственных внебюджетных фондов и юридических лиц в Госпрограмме N 36 не предусмотрены.

Изменение бюджетных ассигнований по государственной программе "Социально-экономическое развитие Калининградской области" представлено в таблице 3 в пояснительной записке к законопроекту.

Таблица 3

млн. рублей
Наименование показателя	Федеральный закон N 459-ФЗ	Законопроект (+/-)	Итого с учетом законопроекта
1	2	3	4
ВСЕГО	67 913,2	-3 315,0	64 598,2
в том числе:
Подпрограмма "Создание условий для устойчивого социально-экономического развития Калининградской области"	56 706,8		56 706,8
Федеральная целевая программа развития Калининградской области на период до 2020 г	11 206,4	-3 315,0	7 891,4

Федеральным законом N 459-ФЗ предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию госпрограммы N 37 в 2019 году в сумме 67 913,2 млн. рублей. Законопроектом объем бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы уменьшен на 3 315,0 млн. рублей и составляет 64 598,2 млн. рублей.

Изменение расходов по государственной программе включает перераспределение (уменьшение) бюджетных ассигнований, предусмотренных на строительство железнодорожного парома для железнодорожной паромной переправы Усть-Луга - Балтийск в связи с корректировкой графика строительства парома в сумме 3 315,0 млн. рублей. Предлагаемые законопроектом изменения бюджетных ассигнований приводят к изменению целевых значений показателей (индикаторов) госпрограммы N 37.

Изменение бюджетных ассигнований по государственной программе "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя" представлено в таблице 4.

Таблица 4

млн. рублей
Наименование показателя	Федеральный закон N 459-ФЗ	Законопроект (+/-)	Итого с учетом законопроекта
1	2	3	4
ВСЕГО	150 467,0	-6 776,1	143 690,9
в том числе:
Федеральная целевая программа "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года"	150 467,0	-6 776,1	143 690,9

Федеральным законом N 459-ФЗ предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию госпрограммы N 45 в 2019 году в сумме 150 467,0 млн. рублей. Законопроектом объем бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы уменьшен на 6 776,1 млн. рублей и составляет 143 690,9 млн. рублей.

Изменение расходов по государственной программе включает:

увеличение бюджетных ассигнований, предусмотренных на строительство Центра инновационных образовательных технологий детского лагеря "Солнечный МДЦ "Артек", в сумме 400,0 млн. рублей;

перераспределение (уменьшение) бюджетных ассигнований, предусмотренных на взнос в уставный капитал акционерного общества "Крымэнерго", республика Крым, г. Симферополь в объеме 7 176,1 млн. рублей в связи с оптимизацией графика реализации мероприятия по строительству электросетевых объектов на территории Крымского полуострова.

Следует отметить, что в настоящее время в сфере межбюджетных отношений сохраняется тенденция централизации в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации. Так, исходя из первоначального прогноза основных параметров консолидированного бюджета Российской Федерации на 2019 - 2021 годы доля доходов федерального бюджета в 2019 году должна составить 66% или 19947,7 млрд. рублей, а доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) в 2019 году в общем объеме доходов консолидированного бюджета Российской Федерации - 34% или 10243,2 млрд. рублей. При этом доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (с учетом межбюджетных трансфертов) в 2019 году в общем объеме доходов консолидированного бюджета Российской Федерации должна составить 40,8% или 12317,4 млрд. рублей.

Кроме того необходимо учитывать, что налоговая база распределена по территории страны неравномерно (так, по сбору НДФЛ на 19 крупнейших субъектов Российской Федерации приходится 1394,7 млрд. руб.; на все остальные субъекты Российской Федерации - 1147,8 млрд. руб.; по налогу на прибыль организаций: 1250,9 млрд. руб. и 939,4 млрд. руб. соответственно; по НДПИ (общераспространенные полезные ископаемые) - 36,3 млрд. руб. (75%) и 12,3 млрд. руб. (25%) соответственно и т.д. (данные Минфина России).

В доходах консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (с учетом межбюджетных трансфертов) доля общих доходов субъектов Российской Федерации в 2019 году составит 67,7% или 8339,7 млрд. руб., а доля доходов консолидированных местных бюджетов всего лишь 33,3%. При этом доля налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) в общем объеме доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в 2019 году составит 86,3% (8834,6 млрд. рублей), а налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов 13,6% (1408,6 млрд. рублей).

Вместе с тем следует учитывать и доходы, остающиеся в местных бюджетах (например, по итогам 2017 г. доля налоговых и неналоговых доходов, остающихся в местных бюджетах Вологодской области составила 19,1% по субъекту Российской Федерации; 11,8% - по Северо-Западному федеральному округу; 15,5%- по России).

Таким образом, доходы федерального, региональных и местных бюджетов формируются по принципу: чем ниже уровень бюджетной системы, тем меньше доходов он получает ("принцип перевернутой пирамиды"), то есть без учета межбюджетных трансфертов в пропорциях близких к золотому сечению (68%:32%).

Указанная централизация финансовых средств в федеральном бюджете при значительном дефиците финансовых средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов приводит к перераспределению их значительной части между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации в качестве межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, что приводит к дотационности и финансовой зависимости бюджетов нижестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации от бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации и отсутствие у них достаточных стимулов для развития налогового потенциала. Такая система выравнивания бюджетной обеспеченности публично-правовых образований приводит к возникновению случаев применения субъективных подходов к распределению межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня, а иногда к возникновению коррупции.

Таким образом, финансовое положение большинства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в значительной степени зависит не от их собственных усилий, а от финансовых возможностей бюджетов вышестоящего уровня, размеров межбюджетных трансфертов и налоговых доходов, передаваемых из бюджетов вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня бюджетной системы, а также эффективности и обоснованности механизмов их распределения между региональными бюджетами, а также между бюджетами муниципальных образований.

В целях реализации основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов в Государственную Думу внесен проект федерального закона N 573902-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений" (далее - законопроект N 573902-7), который был принят в первом чтении 12 декабря 2018 года. Его положения направлены на уточнение порядка и условий организации и осуществления межбюджетных отношений, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов и выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности, а также распределения отдельных видов неналоговых доходов между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

В частности, нормами законопроекта N 573902-7 предлагается внести изменения в статьи 8, 9, 58, 63, 63.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), расширяющие бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением в части предоставления возможности по установлению единых нормативов отчислений в бюджеты соответствующих видов муниципальных образований от отдельных видов неналоговых платежей, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением (от денежных взысканий (штрафов), предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; платы за негативное воздействие на окружающую среду; платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; платы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков).

Вместе с тем следует отметить, что указанные положения законопроекта позволят лишь незначительно увеличить доходную базу местных бюджетов.

Законопроектом N 573902-7 также предусматривается возможность предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из бюджета субъекта Российской Федерации ("горизонтальные субсидии"), под которыми понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету субъекта Российской Федерации из бюджета другого субъекта Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. При этом цели и условия предоставления данных субсидий будут устанавливаться соглашениями между высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, заключаемыми в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, из бюджета которого предоставляется субсидия. Положения законопроекта также предусматривают возможность в случаях и порядке, установленных нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ, предоставлять бюджетам других муниципальных образований субсидии из бюджета муниципального образования в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. При этом цели и условия предоставления и расходования указанных субсидий будут устанавливаться соглашениями между местными администрациями, заключаемыми в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования, из бюджета которого предоставляется субсидия.

Введение института "горизонтальных субсидий" позволит субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, совместно соответственно с другими субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями финансировать различные инвестиционные, инфраструктурные, социальные проекты в рамках осуществления межрегионального и межмуниципального сотрудничества, а также применять его в качестве перспективных механизмов совершенствование организации деятельности городских агломераций. Вместе с тем полагаем, что случаи, порядок и условия предоставления "горизонтальных субсидий" следует более четко регламентировать в БК РФ. В частности, в Кодексе необходимо установить прямой запрет на предоставление горизонтальных субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации бюджету другого субъекта Российской Федерации, а также из бюджета муниципального образования бюджету другого муниципального образования на выравнивание уровня расчетной бюджетной обеспеченности соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Нормами законопроекта N 573902-7 в статьях 137, 138, 142.1, 142.2, 142.8 БК РФ уточняются подходы к выравниванию уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований путем предоставления субъектам Российской Федерации (муниципальным районам, городским округам с внутригородским делением) возможности при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности соответствующих муниципальных образований помимо их налоговых доходов учитывать отдельные неналоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных образований в соответствии с БК РФ и (или) законами субъектов Российской Федерации и (или) муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением), а именно плату за негативное воздействие на окружающую среду; плату от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков; плату от передачи в аренду земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков (за исключением земельных участков, предоставленных муниципальным предприятиям, в том числе казенным, муниципальным бюджетным и автономным учреждениям).

Следует отметить, что неналоговые доходы местных бюджетов являются недостаточно стабильными и трудно прогнозируемыми по объемам и срокам поступлений источниками доходов, поэтому предоставление субъектам Российской Федерации (муниципальным районам, городским округам с внутригородским делением) возможности при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности соответствующих муниципальных образований помимо налоговых доходов также учитывать отдельные виды неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных образований, вызывает сомнение и требует дополнительного обоснования. Тем более необходимо учитывать, что Правительство Российской Федерации в своих официальных отзывах неоднократно высказывало аналогичные опасения и не поддерживало соответствующие законодательные инициативы.

По мнению Комитета данные и другие положения законопроекта не могут значительно улучшить финансовое положение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, изменить пропорции распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, а также обеспечить соответствие доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований их расходным обязательствам. При этом многие положения законопроекта N 573902-7 нуждаются в существенной доработке, о чем указывается в заключении Комитета на законопроект N 573902-7, утвержденным решением Комитета от 4 декабря 2018 года N 83/1.

Счетная палата отмечает, что удельный вес затрат консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на социальные обязательства в общем объеме расходов в ходе исполнения бюджетов составил в 2017 году 53,1%. В результате в первую очередь обеспечиваются расходные обязательства по оплате труда, которые в объеме расходов в целом по Российской Федерации составили 64,6%. При этом расходы на осуществление капитальных вложений составили 12,3% от общего объема расходов (в 2016 году - 12,6%, в 2015 году - 13,4%).

По данным Минфина России основную долю расходов местных бюджетов в 2017 году составили расходы на управление, образование, ЖКХ, культуру, СМИ, здравоохранение, социальную политику, физическую культуру и спорт, межбюджетные трансферты, обслуживание муниципального долга. При этом доля прочих расходов, в том числе инвестиционного характера, в общих расходах местных бюджетов составила 12,4%.

Таким образом, в настоящее время расходы инвестиционного характера составляют незначительную часть в объеме расходов региональных и местных бюджетов.

В то же время устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований зависит не от наличия в их бюджетах определенных средств на покрытие текущих расходов, а от возможности формирования за счет собственных доходов в составе бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов собственных бюджетов развития. В настоящее время в БК РФ введены понятия резервные фонды, дорожные фонды, определены источники, порядок их формирования и использования.

Федеральным законом от 19 июля 2018 года N 222-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 4 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" в БК РФ были внесены изменения, предусматривающие создание в структуре федерального бюджета Фонда развития.

Согласно статье 179.5 БК РФ под Фондом развития понимается часть средств федерального бюджета, которая будут являться источником формирования бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение мероприятий государственных программ Российской Федерации в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством Российской Федерации. Предельный объем Фонда развития будет устанавливаться ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период до достижения в 2024 году суммы до 3 500 000 000 тысяч рублей.

Следует отметить, что в БК РФ не упоминается о бюджетах развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что препятствует их созданию в региональных и местных бюджетах и лишает органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления важнейшего финансового инструмента для обеспечения комплексного и устойчивого социального-экономического развития регионов и муниципальных образований на основе документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом формирование региональных и местных бюджетов и обеспечение их сбалансированности только по принципу приоритетности финансирования расходов для обеспечения жизненно важных населению вопросов не может служить основой для перспективного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

По сути, бюджеты развития должны представлять собой группировку доходов и расходов региональным и местных бюджетов, предназначенных для финансового обеспечения инвестиционных и капитальных расходов, необходимых для реализации приоритетных проектов в региональной и муниципальной экономике и социальной сфере в соответствии со стратегиями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Таким образом, в современных условиях представляется необходимым не только стремление к сбалансированности отдельных финансовых показателей бюджетной системы Российской Федерации и соблюдению пороговых значений безопасного уровня государственного долга, но и к созданию условий поступательного экономического роста, закладывающего ресурсы и резервы для экономической и социальной устойчивости страны в целом с учетом геоэкономических реалий.

В связи с этим полагаем, что необходимо проработать вопрос о внесении в БК РФ изменений, которые предусматривали бы введение понятия "бюджет развития", а также установление принципов его формирования и использования. При этом региональные и местные бюджеты развития могли бы формироваться преимущественно за счет налоговых и неналоговых источников доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, на администрирование которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могли бы влиять самостоятельно, что требует внесение изменений в налоговую и бюджетную системы Российской Федерации.

Вместе с тем на сегодняшний день субъекты Российской Федерации и муниципальные образования остаются в сложном финансовом положении и их подавляющее большинство не имеет достаточных источников доходов для формирования в структуре региональных и местных бюджетов полноценных бюджетов развития. В 2001 году была приостановлена, а в 2004 году вовсе исключена из БК РФ (статья 48) норма о 50-процентной доле объема доходов субъектов Российской Федерации в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации. Анализ расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом межбюджетных трансфертов показывает, что в 2002 - 2008 годах их доля в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации сохранялась на уровне, близком к 50% (в 2007 году - 46%), а начиная с 2009 года, сложилась устойчивая тенденция к снижению этой доли.

По данным Счетной палаты в 2018 году доходы 18 субъектов Российской Федерации более чем на 40% были сформированы за счет безвозмездных поступлений из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, из них у 8 регионов указанная доля составила свыше 60% (Республика Ингушетия (81,5%), Чеченская Республика (80,1%), Республика Тыва (74,1%), Республика Дагестан (69,7%), Республика Алтай (68,9%), Карачаево-Черкесская Республика (65,1%), Республика Крым (62,9%), Калининградская область (60,1%).).

В настоящее время особые риски обеспечения финансовой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований остаются в связи со значительным размером государственного долга субъектов Российской Федерации - 2 140 миллиардов рублей и муниципальным долгом - 350,3 миллиардов рублей.

Кроме того, существует высокая вероятность того, что ряду субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для исполнения ранее принятых социальных обязательств в рамках реализации, в том числе Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года N 204, а также погашения ранее взятых коммерческих кредитов и уплаты процентов по ним, потребуются новые заимствования.

В 2017 году в федеральном бюджете предусматривалось предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации в сумме до 200 миллиардов рублей для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

В федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 - 2020 годов , а также в федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 - 2021 годов предоставление новых бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации не предусмотрено.

Полагаем, что в целях повышения финансовой устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации, сокращения их долговых обязательств и расходов на обслуживание дорогостоящих коммерческих кредитов, выполнения субъектами Российской Федерации основных социальных обязательств, в федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов необходимо предусмотреть предоставление дополнительных бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации на уровне 2017 года. При этом в данном случае субъекты Российской Федерации смогли бы получить дополнительные финансовые ресурсы и свободные средства для предоставления дополнительной финансовой помощи местным бюджетам, в том числе в целях сокращения объема муниципальных долговых обязательств по коммерческим кредитам.

Комитет также предлагает установить законодательные ограничения для субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на получение кредитов в коммерческих банках под высокие процентные ставки, заменив их применением института выпуска государственных облигаций субъектов Российской Федерации и муниципальных облигаций под более низкие процентные ставки. Кроме того, необходимо рассмотреть возможность создания института крупных уполномоченных банков, которые по соглашению с Правительством Российской Федерации могли бы предоставлять коммерческие кредиты по низким фиксированным процентным ставкам субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям.

В целях создания стимулов для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по развитию налогового потенциала, расширению их финансовой самостоятельности можно было бы рассмотреть возможность постепенного повышения доли доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации (до 50%) в общем объеме доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, а также постепенного повышения доли доходов консолидированных местных бюджетов (до 50%) в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Согласно Основным направлениям бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов предоставление из федерального бюджета субсидий и иных межбюджетных трансфертов предлагается осуществлять с учетом необходимости сокращения количества указанных межбюджетных трансфертов, в том числе путем консолидации, исходя из необходимости объединения различных видов трансфертов, предоставляемых на одинаковые или близкие цели, для повышении самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в выборе способов достижения поставленных целей при использовании межбюджетных трансфертов. Представляется, что в 2019 - 2021 годах необходимо будет продолжить работу по предоставлению субсидий бюджетам субъектов с поэтапным переходом на предоставление консолидированной субсидии в рамках соответствующей госпрограммы (подпрограммы), в том числе за счет постепенной оптимизации иных межбюджетных трансфертов и их перевода в другие более формализованные формы межбюджетных трансфертов или выплат за счет средств федерального бюджета.

Счетной палатой неоднократно отмечались факты значительного увеличения в течение финансового года объемов дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (за 2013 год - в 1,3 раза, за 2014 год - в 7,9 раза, за 2015 год - в 1,4 раза, за 2016 год - в 1,4 раза, за 2017 - в 2,7 раза больше первоначально утвержденного общего объема такой дотации), которые свидетельствуют о недостатках в бюджетном планировании данных расходов федерального бюджета.

Следует также отметить, что ежегодное выделение из федерального бюджета дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и иные цели, помимо дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, которые по сути, согласно БК РФ, должны являться основным механизмом выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов, свидетельствует о недостатках методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, что требует дальнейшего совершенствования указанной методики, а также всей системы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в целях повышения прозрачности, эффективности и явности распределения финансовой помощи между бюджетами субъектов Российской Федерации.

В связи с этим необходимо продолжить работу по совершенствованию методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в части определения расчетного объёма расходных обязательств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований ("модельного бюджета"), в том числе рассмотрев возможность:

учета объективных природно-климатических, демографических и экономических факторов, влияющих на структуру и объём расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, особенно применительно к субъектам Российской Федерации, расположенным в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, на территориях с низкой плотностью населения, большим числом малых населенных пунктов, закрытых административно-территориальных образований, монопрофильных муниципальных образований;

учета в полном объеме расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на капитальные вложения.

Несмотря на определенные меры, принимаемые в течение последних лет, местным бюджетам были переданы незначительные источники доходов, которые увеличили их доходную базу всего лишь на несколько процентов, что не решает вопрос о необходимом и достаточном обеспечении муниципалитетов.

При этом основная часть налоговых доходов местных бюджетов, как и прежде, формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на администрирование которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния. Поступления от местных налогов (земельного налога и налога на имущество физических лиц), которые по сути должны являться основой для формирования доходной базы местных бюджетов, составили в 2017 году всего лишь 202,3 млрд. рублей или 7,9% всех собственных доходов местных бюджетов.

По данным Минфина России, значительную часть доходов составляют межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы. В общем объеме доходов местных бюджетов в 2017 году доля межбюджетных трансфертов составила 63,7% или 2309,2 млрд. руб.

В большинстве бюджетов поселений основную долю расходов составляют текущие расходы, которые в основном предназначены для обеспечения предоставления жизненно важных социальных услуг населению, а также на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления значительной части поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу, и не имеют возможности формировать бюджеты развития в составе местных бюджетов, что в свою очередь, не дает возможности органам местного самоуправления формировать реальные стратегии социально-экономического развития муниципалитетов.

Таким образом, в настоящее время не обеспечено соответствие между размером расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами.

В связи с этим в данных условиях еще более актуальным становится решение вопроса о необходимом и достаточном финансовом обеспечении деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения, которое должно позволять органам местного самоуправления формировать бюджеты развития в целях обеспечения комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

В целях реального решения указанной задачи на федеральном уровне необходимо принять следующие меры.

1. Изменение порядка зачисления налога на доходы физических лиц.

В настоящее время доходы от НДФЛ зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. В связи с этим отчисления от этого налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно-развитых городов, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, а не в бюджеты муниципалитетов проживания граждан.

Вместе с тем предоставление указанным гражданам необходимых жизненно важных общественных услуг осуществляется именно по месту их жительства. Таким образом, порядок зачисления поступлений от НДФЛ значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских поселений и малых городов, а также не стимулирует их социально-экономическое развитие. С учетом того, что НДФЛ - самый крупный налоговый доход для местных бюджетов, можно с большой долей уверенности сказать, что развитие малых муниципалитетов без изменения порядка зачисления НДФЛ (не по месту основной работы, а по месту жительства граждан) невозможно.

2. Необходимо передать местным бюджетам 1,0 - 1,5% ставки налога на прибыль организаций. Данная мера позволила бы компенсировать выпадающие доходы бюджетов городов от изменения порядка уплаты НДФЛ. При этом в целях более равномерного распределения поступлений от налога на прибыль организацией между местными бюджетами необходимо проработать вопрос об изменении порядка его взимания, установленного в Налоговом кодексе Российской Федерации.

3. Следует ввести, помимо курортного сбора, некоторые другие местные сборы (на добычу общераспространенных полезных ископаемых (природного сырья) на территории муниципальных образований, торговый сбор во всех городских округах и муниципальных районах, сбор за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки, сбор за использование местной символики (брэндов и названий муниципалитетов) и за право на рекламу, что представляется особо актуальным для исторических городов и поселений) с обязательным зачислением определенной части местного сбора в местные бюджеты.

4. В целях реального увеличения доходов муниципальных дорожных фондов Комитет неоднократно предлагал внести изменения в БК РФ и Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающих установление в качестве местного налога транспортного налога в отношении физических лиц, на которых зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, с обязательным зачислением поступлений от данного налога в муниципальные дорожные фонды. При этом поступления от транспортного налога, взимаемого с юридических лиц, по-прежнему могли бы зачисляться в бюджеты субъектов Российской Федерации. Данный налог был бы приемлемым в качестве источника дохода местных бюджетов, поскольку налогооблагаемая база по указанному налогу наравне с имущественными налогами с физических лиц наиболее равномерно распределена по территориям муниципальных образований.

Президент России В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 1 марта 2018 года отметил, что "Мы серьёзно обновили федеральные автомобильные трассы. Теперь нужно привести в порядок региональные и местные дороги". Одновременно Президент подчеркнул, что "Нам нужно создать современную среду для жизни, преобразить наши города и посёлки. При этом важно, чтобы они сохранили своё лицо и историческое наследие".

В рекомендациях "круглого стола" на тему "Автомобильные дороги местного значения: вопросы строительства, реконструкции, ремонта и содержания", проведенного Комитетом 11 декабря 2017 года, указывается, что значительная часть автомобильных дорог местного значения находится в неудовлетворительном состоянии, а в большинстве местных бюджетов отсутствуют достаточные финансовые средства для обеспечения в полном объеме потребностей муниципальных образований в проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании указанных дорог. К настоящему моменту не имеют связи с сетью автомобильных дорог по дорогам с твердым покрытием 43,9 тыс. населенных пунктов. Из них 185 населенных пунктов имеют население более 1000 человек. А нормативным требованиям не отвечают 46,5% общей протяженности дорог местного значения.

Таким образом, данный налог был бы приемлемым в качестве источника дохода местных бюджетов, поскольку налогооблагаемая база по указанному налогу наравне с имущественными налогами с физических лиц наиболее равномерно распределена по территориям муниципальных образований Российской Федерации.

Введение данного налога позволило бы увеличить доходную базу муниципальных дорожных фондов и существенно повысить возможности органов местного самоуправления по финансовому обеспечению мероприятий в области дорожной деятельности.

5. Согласно положениям Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" плата за выбросы загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ вносится лицами, обязанными вносить плату, в соответствии с бюджетным законодательством по месту нахождения стационарного источника.

При этом плата за размещение отходов производства и потребления вносится лицами, обязанными вносить плату, по месту нахождения объекта размещения отходов производства и потребления.

Выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов наносят ущерб, в первую очередь, окружающей среде и негативно влияют на жизнедеятельность населения тех муниципальных образований, на территориях которых расположены стационарные источники, осуществляющие такие выбросы и сбросы, а также объекты размещения отходов. В связи с этим полагаю, что необходимо проработать вопрос о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части увеличения размера норматива отчислений от платы за негативное воздействие на окружающую среду с 55% до 80%.

Предлагаемое изменение направлена на то, чтобы в целях компенсации указанного ущерба окружающей среде и населению, ликвидации последствий таких выбросов и сбросов, размещению отходов наибольшая часть доходов от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду зачислялась в бюджеты тех муниципальных образований, в которых расположены упомянутые источники и объекты. Зачисление значительной платы за негативное воздействие на окружающую среду в региональные бюджеты не может гарантировать того, что указанные доходы будут направлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации в бюджеты тех муниципальных образований, окружающей среде и населению которых причинен ущерб от упомянутых выбросов, сбросов, а также размещения отходов на соответствующих территориях.

Кроме того, следует осуществить поэтапную отмену налоговых льгот по местным налогам, установленных на федеральном уровне, что является одним из потенциальных источников пополнения муниципальных бюджетов. Местные налоги устанавливаются органами местного самоуправления и зачисляются в размере 100% доходов в местные бюджеты, поэтому и льготы по ним должны устанавливаться исключительно органами местного самоуправления.

В целях обеспечения сбалансированности местных бюджетов следует завершить работу по инвентаризации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, предусмотренных отраслевым федеральным законодательством, в целях проверки их соответствия вопросам местного значения, закрепленным в Федеральном законе N 131-ФЗ.

Результаты данной работы должны послужить определению фактических расходных обязательств муниципалитетов и расчету их реальной стоимости, детализации бюджетной классификации в отношении муниципальных полномочий, минимизации избыточных, устаревших требований, содержащихся в нормативных правовых актах федерального уровня, регулирующих исполнение органами местного самоуправления собственных полномочий, повышению эффективности муниципального управления, высвобождению финансовых ресурсов для пополнения доходной части местных бюджетов, а как итог всего этого - формированию бюджетов развития в составе местных бюджетов, как финансовой основы для обеспечения реализации стратегий социально-экономического развития муниципалитетов.

Полагаем, что определив уровень расходных обязательств муниципалитетов, будет проще и объективнее решить задачи, связанные с приведением доходных источников бюджетов муниципальных образований в соответствие их расходным полномочиям.

На основе итогов инвентаризации полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимо будет внести изменения в Федеральные законы от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), направленные на уменьшение дисбаланса между объемами расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, связанных с реализацией собственных и переданных им полномочий, а также на недопущения возможности включения в отраслевые федеральные законы положений, возлагающих дополнительные полномочия на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления без компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований увеличения расходов на реализацию соответствующих полномочий.

Кроме того, в результате инвентаризации полномочий муниципальных образований следует выработать предложения о внесении изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих исключение (минимизацию) установления на федеральном уровне требований (правил, норм, нормативов, стандартов), непосредственно влияющих на объем расходных обязательств муниципальных образований.

В настоящее время из федерального бюджета в 2019 - 2021 года предусмотрено предоставление иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам на премирование победителей Всероссийского конкурса "Лучшая муниципальная практика" только в размере 40 млн. рублей ежегодно.

Полагаем, что на федеральном и региональном уровне необходимо расширять механизмы поощрения лучшей практики деятельности органов местного самоуправления по организации муниципального управления и решению вопросов местного значения муниципальных образований.

Принятие указанных мер позволило бы улучшить финансовое положение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при этом смогли бы иметь реальные источники доходов для формирования бюджетов развития, которые станут финансовой базой для реального устойчивого и комплексного социально-экономического развития соответствующих территорий в соответствии с региональными и муниципальными документам стратегического планирования.

Следует отметить, что в последние годы в субъектах Российской Федерации имеют место процессы, связанные с неоднозначной практикой чрезмерного "укрупнения" муниципальных образований посредством образования городских округов на месте муниципальных районов и входящих в их состав поселений, в том числе в малонаселенных и труднодоступных местностях. Необходимо отметить, что понятие "городской округ" предполагает, что эта территория должна быть урбанизированной. То есть, она должна строиться в границах единой городской, именно городской, инфраструктуры: транспортной, социальной, коммунальной, инфраструктуры связи; с определенной плотностью населения и застройки. Только такая территория фактически может называться городской - или урбанизированной.

В результате долгой дискуссии, длившейся несколько лет, было предложено два вида "одноуровневых" муниципальных образований - городской округ на урбанизированных территориях и муниципальный округ на сельских и смешанных (сельско-городских, но с преобладанием сельских) территориях. Они будут иметь возможность преобразовываться друг в друга, если урбанизация территории будет увеличиваться или, наоборот, ослабевать. "Городские округа" на Крайнем Севере и пространствах Дальнего Востока, а также в тех местах, где они созданы из муниципальных районов на неурбанизированных пространствах, в том числе, например, в Московской области, надо будет преобразовать в муниципальные округа.

На основе данной концепции был разработан и принят Государственной Думой Федеральный закон от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 87-ФЗ). Федеральным законом N 87-ФЗ внесены комплексные изменения в Федеральный закон N 131-ФЗ, направленные на совершенствование территориальной организации местного самоуправления, в том числе на введение нового вида муниципального образования - муниципального округа.

В частности, новый вид муниципального образования должен обеспечивать возможность консолидации представительских, административных, материально-технических и финансовых ресурсов, в том числе на сельских территориях, в целях оптимизации расходов на содержание органов управления посредством создания одноуровневой системы местного самоуправления, но только там, где это действительно целесообразно.

В связи с принятием N 87-ФЗ предстоит внести изменения во многие законодательные акты, в том числе регулирующие бюджетные и налоговые отношения. Кроме того, создание одноуровневых муниципальных округов без наличия в их составе самостоятельных, но слабых в финансовом отношении поселений должно укрепить в целом социально-экономических потенциал соответствующих территорий.

В связи с этим полагаем, что на сегодняшний день нельзя утверждать, что от закрепления за муниципальными образования дополнительных источников доходов выиграет только незначительная часть муниципалитетов.

Вместе с тем представляется необходимым более содержательное определение основных направлений развития сельских территорий, а также малых и исторических городов, имеющих геостратегическое значение для сохранения поселенческого каркаса страны, сбалансированности расселения на ее территории, обеспечения устойчивого социально-экономического развития, территориальной целостности и безопасности, в том числе продовольственной безопасности Российской Федерации.

Необходимо сохранять и укреплять поселенческий уровень самоуправления как базовый элемент местного самоуправления в нашей стране.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко