Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по охране здоровья на проект федерального закона N 802505-7 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по охране здоровья
на проект федерального закона N 802505-7 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 02.10.2019 N 218 Комитет Государственной Думы по охране здоровья (соисполнитель) рассмотрел проект федерального закона N 802505-7 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации.

В основу бюджетной политики в части Федерального фонда обязательного медицинского страхования положены стратегические цели развития здравоохранения, сформулированные в Указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года", от 6 июня 2019 г. N 254 "О Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года", от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" (далее - Указ N 597), государственной программе Российской Федерации "Развитие здравоохранения", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2017 г. N 1640, Федеральных законах от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ).

Основные характеристики бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - Фонд) на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов сформированы в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Основными направлениями бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов от 27 августа 2019 года (по базовому варианту).

Расчет показателей бюджета Фонда произведен согласно требованиям законодательства Российской Федерации исходя из численности граждан, застрахованных по обязательному медицинскому страхованию, по состоянию на 1 января 2019 года 146,1 млн человек, в том числе неработающего населения - 80,1 млн человек.

Основные характеристики бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов характеризуется следующими данными:

млрд. рублей
Показатель	2019 год Закон N 433-ФЗ	2020 год проект	2021 год проект	2022 год проект	2022 год к уровню 2019 года
ДОХОДЫ - всего в том числе:	2 098,2	2 367,2	2 511,0	2 645,7	126,1
Страховые взносы на обязательное медицинское страхование, зачисляемые в бюджет Фонда	2 019,0	2 119,9	2 238,3	2 372,1	117,5
из них:
страховые взносы на ОМС работающего населения	1 299,9	1 376,1	1 464,8	1 567,6	120,6
страховые взносы на ОМС неработающего населения	719,1	743,8	773,5	804,5	111,9
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета	79,1	246,7	272,2	273,0	в 3,4 раза
из них:
на компенсацию выпадающих доходов в связи с установлением ряду плательщиков пониженных тарифов страховых взносов	9,0	12,0	12,7	13,6	151,1
на компенсацию выпадающих доходов бюджета Фонда в связи с тем, что суммы доходов в виде выплат (вознаграждений), полученных физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, от физических лиц за оказание им услуг для личных, домашних и (или) иных подобных нужд, не подлежат обложению страховыми взносами		0,03	0,03
на финансовое обеспечение оказания медицинской помощи больным онкологическими заболеваниями	70,0	120,0	140,0	140,0	в 2 раза
на обеспечение нестраховых расходов		114,8	119,4	119,4
РАСХОДЫ - всего в том числе:	2 190,2	2 368,6	2 515,9	2 652,6	121,1
субвенции на финансовое обеспечение организации ОМС на территории субъектов РФ	2 068,3	2 225,4	2 359,0	2 487,2	120,2
оплата высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС	100,8	103,1	108,2	108,2	107,3
межбюджетные трансферты бюджету ФСС РФ	15,9	16,7	16,7	16,6	104,4
изготовление и доставка полисов ОМС	1,3	1,3	1,3	1,3	100,0
нормированный страховой запас	3,1	21,1	29,7	38,3	в 12,3 раза
обеспечение деятельности Фонда	0,85	1 036,9	0,95	0,94	110,6
Дефицит(-)/Профицит (+)	-92,2	-1,4	-4,9	-6,9

Законопроектом предлагается утвердить доходы бюджета Фонда на 2020 год в сумме 2 367,2 млрд рублей, на 2021 год - 2 511,0 млрд рублей, на 2022 год - 2 645,7 млрд. рублей.

Размер страховых взносов на обязательное медицинское страхование запланирован на 2020 год в сумме 2 119,9 млрд рублей, на 2021 год - 2 238,3 млрд рублей, на 2022 год - 2 372,1 млрд рублей. Указанный объем формируется из страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения и страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Сумма страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения, поступающих в доход бюджета Фонда, рассчитана исходя из фонда заработной платы по прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2020 год в размере 25 909 млрд рублей, на 2021 год - 27 591 млрд рублей, на 2022 год - 29 545 млрд рублей.

Общий размер страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения оценивается на 2020 год в сумме 1 376,1 млрд рублей, на 2021 год - 1 464,8 млрд рублей, на 2022 год - 1 567,6 млрд рублей.

На период 2020 - 2022 годов поступление страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения по основной категории плательщиков будет исчисляться по тарифу 5,1% от фонда заработной платы без ограничения по предельной величине базы для уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование с учетом повышения уровня их собираемости до 99,77%, в том числе за счет взыскания задолженности прошлых лет налоговыми органами. По указанным плательщикам планируется собрать страховые взносы в 2020 году в сумме 1 333,3 млрд рублей, в 2021 году - 1 419,9 млрд рублей, в 2022 году - 1 520,4 млрд рублей.

Объем поступления страховых взносов на обязательное медицинское страхование от плательщиков, применяющих в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах пониженные тарифы, планируется в 2020 году в сумме 15,8 млрд рублей, в 2021 году - 16,8 млрд рублей, в 2022 году - 18,0 млрд рублей.

Поступление страховых взносов на обязательное медицинское страхование в фиксированном размере от плательщиков, не производящих выплаты физическим лицам, планируются в 2020 году в сумме 27,0 млрд рублей, в 2021 году - 28,1 млрд рублей, в 2022 году - 29,2 млрд рублей.

Размер страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения определен в соответствии с требованиями Федерального закона N 326-ФЗ, Федерального закона от 30 ноября 2011 года N 354-ФЗ "О размере и порядке расчета тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения", исходя из численности застрахованного по обязательному медицинскому страхованию неработающего населения по состоянию на 1 января 2019 года 80,1 млн человек.

Во исполнение решений, принятых Правительством Российской Федерации, направленных на достижение сбалансированности бюджета Фонда, необходимо предусматривать ежегодное увеличение объема страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения. Указанная задача будет решаться с помощью увеличения на индекс потребительских цен коэффициента удорожания стоимости медицинских услуг к тарифу страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения в размере 18 864,6 рублей.

Размер поступления страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения на 2020 год определен в сумме 743,8 млрд рублей, на 2021 год - 773,5 млрд рублей, на 2022 год - 804,5 млрд рублей с учетом коэффициента удорожания стоимости медицинских услуг (соответственно 1,153, 1,199, 1,247).

Предусматриваются межбюджетные трансферты в бюджет Фонда из федерального бюджета:

на финансовое обеспечение оказания медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в соответствии с клиническими рекомендациями и протоколами лечения: на 2020 год - 120 млрд рублей, на 2021 год - 140 млрд рублей, на 2022 год - 140 млрд рублей;

на обеспечение нестраховых расходов (оплата высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС, и родового сертификата): на 2020 год - 114,8 млрд рублей, на 2021 год - 119,4 млрд рублей, на 2022 год - 119,4 млрд рублей;

на компенсацию выпадающих доходов в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов: на 2020 год - 12,0 млрд рублей, на 2021 год - 12,7 млрд рублей, на 2022 год - 13,6 млрд. рублей;

на компенсацию выпадающих доходов в связи с тем, что суммы доходов в виде выплат (вознаграждений), полученных физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, от физических лиц за оказание им услуг для личных, домашних и (или) иных подобных нужд, не подлежат обложению страховыми взносами: в 2020 году - 0,03 млрд. рублей, в 2021 году - 0,03 млрд. рублей.

Планирование расходов бюджета Фонда осуществляется в рамках реализации отдельных мероприятий государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения".

Законопроектом предлагается утвердить общий объем расходов бюджета Фонда на 2020 год в сумме 2 368,6 млрд рублей, на 2021 год - 2 515,9 млрд рублей, на 2022 год - 2 652,6 млрд рублей (121,1% к уровню 2019 года).

Для финансирования полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в бюджете Фонда предусмотрены субвенции бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на 2020 год в сумме 2 225,4 млрд рублей, на 2021 год - 2 359,0 млрд рублей, на 2022 год - 2 487,2 млрд рублей.

По сравнению с предыдущим годом прирост субвенций в 2020 году составит 157,1 млрд рублей, или 7,6%, в 2021 году - 133,6 млрд рублей (6%), в 2022 году - 128,2 млрд рублей (5,4%). В 2022 году объем субвенций к уровню 2019 года возрастет на 20,2%.

На 2020 год законопроектом предусматривается распределение субвенций в разрезе субъектов Российской Федерации (приложение 6 к законопроекту).

Общий объем субвенций, предоставляемых бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования, определен по методике, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования", на основе численности застрахованных лиц, подушевого норматива финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования, коэффициента дифференциации для каждого субъекта Российской Федерации.

Запланированный размер субвенции обеспечивает размер подушевого норматива на 2020 год в размере 12 699,2 рублей (2019 год -11 800,2 рублей), на 2021 год - 13 461,6 рублей, на 2022 год - 14 193,0 рублей. Указанный размер подушевого норматива учтен в проекте постановления Правительства Российской Федерации "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов".

Размер субвенции учитывает:

сохранение соотношения заработной платы к среднемесячному доходу от трудовой деятельности в регионе по врачам - 200%, среднему медицинскому персоналу - 100% в соответствии с Указом N 597;

увеличение заработной платы младшего медицинского персонала и прочего персонала с 1 октября, прочих расходов (медикаменты, расходные материалы, питание, коммунальные и другие услуги) с 1 января на индекс потребительских цен: в 2020 году - на 3%, в 2021 году - на 4%, в 2022 году - на 4%;

финансовое обеспечение оказания медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в соответствии с клиническими рекомендациями и протоколами лечения;

перевод в 2020 году в базовую программу обязательного медицинского страхования 18 методов конформной дистанционной лучевой терапии;

финансовое обеспечение проведения диспансеризации населения и профилактических медицинских осмотров в рамках национального проекта "Здравоохранение";

финансовое обеспечение по проводимым в амбулаторных условиях дорогостоящим диагностическим и лабораторным исследованиям в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2019 г. N ТГ-П12-5035.

В проекте Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов предлагается установить средние нормативы объема и средние нормативы финансовых затрат по проводимым в амбулаторных условиях отдельным дорогостоящим диагностическим и лабораторным исследованиям (компьютерная томография, магнитно-резонансная томография, ультразвуковое исследование, эндоскопические диагностические исследования, холтеровское мониторирование, молекулярно-генетические исследования с целью выявления онкологических заболеваний). Предлагается установить способ оплаты такой медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию, - за единицу объема медицинской помощи (за медицинскую услугу), вне подушевого норматива финансирования на прикрепившихся к медицинской организации лиц.

Комитет Государственной Думы по охране здоровья считает недопустимым увеличение заработной платы младшего медицинского персонала только на 3% с 1 октября 2020 года. Младший медицинский персонал относится к категориям, обозначенным в Указе N 597. К 2018 году не было обеспечено повышение средней заработной платы младшего медицинского персонала до 100% от средней заработной платы в соответствующем регионе. По данным Росстата, значение показателя по итогам 2018 года составило 90,4% (в 2017 году - 61,9%). В 2018 году, по данным Росстата, отмечено в целом по Российской Федерации сокращение численности младшего медицинского персонала на 137 тыс. человек, или 32%. В январе - июне 2019 года (текущее исполнение) значение показателя повышения средней заработной платы младшего медицинского персонала до средней заработной платы в соответствующем регионе составляет 88,8%.

На оказание высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, планируется направить в 2020 году - 103,1 млрд рублей, в 2021 году - 108,2 млрд рублей, в 2022 году - 108,2 млрд рублей за счет средств межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету Фонда.

С 1 января 2019 года вступили в силу положения Федерального закона N 326-ФЗ об оказании высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, гражданам Российской Федерации медицинскими организациями частной системы здравоохранения. В связи с этим в проекте бюджета Фонда в 2020 - 2022 годах предусмотрены субсидии медицинским организациям частной системы здравоохранения на финансовое обеспечение высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, оказываемой гражданам Российской Федерации, в объеме 2,5 млрд рублей ежегодно.

С 2020 года субсидия субъектам Российской Федерации на софинансирование расходов, возникающих при оказании гражданам Российской Федерации высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, будет осуществляться из средств федерального бюджета. Ассигнования федерального бюджета предусмотрены проектом федерального закона N 802503-7 "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" на уровне 2019 года - 6 240 млн рублей ежегодно в 2020 - 2022 годах и распределены по субъектам Российской Федерации (таблица 53 приложения 34).

В 2020 - 2022 годах планируется предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета Фонда бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации на оплату медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и в послеродовой период, а также проведение профилактических медицинских осмотров ребенка в течение первого года жизни в 2020 и 2021 годах в сумме 16,7 млрд рублей ежегодно, в 2022 году - 16,6 млрд рублей. Указанные средства направляются также на оплату организациям услуг по изготовлению и доставке бланков родовых сертификатов в территориальные органы Фонда социального страхования Российской Федерации.

Комитет Государственной Думы по охране здоровья неоднократно обращал внимание на последовательное снижение ассигнований на оплату медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и в послеродовом периоде, по проведению профилактических осмотров ребенка в течение первого года жизни и предлагал проиндексировать стоимость родового сертификата.

С 2020 года стоимость родового сертификата будет увеличена с 11,0 тыс. рублей до 12,0 тыс. рублей. Дополнительные средства предполагается использовать на оплату правовой, психологической и медико-социальной помощи беременным женщинам.

Бюджетные ассигнования на изготовление и доставку полисов ОМС единого образца предусмотрены на уровне 2019 года в размере 1,3 млрд. рублей ежегодно.

На обеспечение целевых мероприятий Фонда, включая его содержание, предусматриваются бюджетные ассигнования на 2020 год в сумме 1 036,9 млн рублей, на 2021 год - 950,1 млн рублей, на 2022 год - 942,1 млн рублей. Расходы на указанные цели в 2020 - 2022 годах составят 0,04% от общих расходов бюджета Фонда.

В составе бюджета Фонда сформирован нормированный страховой запас на 2020 год в сумме 21,1 млрд рублей, на 2021 год - 29,7 млрд рублей, на 2022 год - 38,3 млрд рублей.

В части 1 статьи 6 законопроекта установлены направления использования средств нормированного страхового запаса Фонда в 2020 году:

на исполнение расходных обязательств Фонда в случае недостаточности доходов бюджета Фонда для финансового обеспечения их исполнения;

на оплату расходов Фонда по изготовлению и доставке полисов обязательного медицинского страхования единого образца сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели;

на финансовое обеспечение расходов на исполнение судебных актов;

на предоставление бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования межбюджетных трансфертов:

- для софинансирования расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала;

- для осуществления денежных выплат стимулирующего характера медицинским работникам за выявление в ходе проведения диспансеризации и профилактических медицинских осмотров населения онкологических заболеваний.

Правовые основания предоставления в 2020 - 2022 годах межбюджетных трансфертов из бюджета Фонда бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования для осуществления денежных выплат стимулирующего характера медицинским работникам за выявление в ходе проведения диспансеризации и профилактических осмотров населения онкологических заболеваний будут установлены проектом федерального закона N 802510-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" и статьи 34 и 83 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". Порядок и условия предоставления указанных межбюджетных трансфертов будут утверждены постановлением Правительства Российской Федерации.

Бюджет Фонда сформирован с дефицитом: в 2020 году - 1 378,4 млн рублей, в 2021 году - 4 858,6 млн рублей, в 2022 году - 6 954,1 млн рублей, который планируется покрывать за счет переходящих остатков средств бюджета Фонда.

По законопроекту у Комитета Государственной Думы по охране здоровья имеются следующие замечания.

1. Комитет считает недостаточными темпы роста подушевого норматива к уровню предыдущего года: в 2020 году - 107,6%, 2021 год - 106%, 2022 год - 105,4%.

Поступающие в Комитет обращения свидетельствуют о недостатке средств на приобретение медицинскими организациями лекарственных препаратов и расходных материалов, о росте просроченной кредиторской задолженности, о низких тарифах на оплату медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования.

Комитет обращает внимание на риски дальнейшего сокращения численности младшего медицинского персонала в условиях не достижения в 2018 году установленных в Указе N 597 показателей средней заработной платы к уровню средней заработной платы в соответствующем регионе и индексации заработной платы младшего медицинского персонала только на 3% с 1 октября 2020 года.

2. В связи с исчерпанием возможностей финансировать растущие расходы на медицинскую помощь за счет собственных ресурсов системы обязательного медицинского страхования, целесообразно прорабатывать варианты увеличения тарифа страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения свыше 5,1% от фонда оплаты труда.

3. Комитет предлагает разработать меры, направленные на улучшение финансового положения, сохранение научной и образовательной базы федеральных государственных учреждений здравоохранения, в том числе учреждений высшего медицинского образования с клиниками, участвующих в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования.

4. Остается неясным механизм осуществления денежных выплат стимулирующего характера медицинским работникам за выявление в ходе проведения диспансеризации и профилактических осмотров населения онкологических заболеваний.

5. Требует дополнительного правового регулирования механизм оплаты медицинской помощи, оказанной медицинскими организациями сверх объемов, установленных комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Комитет Государственной Думы по охране здоровья поддерживает принятие проекта федерального закона N 802505-7 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" в первом чтении с учетом высказанных замечаний.

Заключение утверждено на заседании Комитета 9 октября 2019 года (протокол N 106).

Председатель Комитета

Д.А. Морозов