Пояснительная записка к проекту федерального закона N 859910-7 "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 859910-7 "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Настоящий Проект направлен на качественные преобразования потребительской корзины - минимального социального стандарта потребления, составляющего основу прожиточного минимума, являющегося важнейшим инструментом социальной политики.

Согласно статье 2 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ (ред. от 29.07.2018) прожиточный минимум применяется для:

- оценки уровня жизни населения в целях разработки и реализации социальной политики и социальных программ федерального и регионального уровней,

- установления на федеральном уровне минимального размера оплаты труда,

- установления на федеральном уровне размеров стипендий, пособий и других социальных выплат,

- формирования федерального и регионального бюджетов,

- оказания государственной социальной помощи малоимущим гражданам,

- других установленных федеральным законом целей.

Срок действия потребительской корзины, принятой ранее на очередной пятилетний период Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 227-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации", в настоящее время продлен до 31 декабря 2020 г. включительно Федеральным законом от 28.12.2017 N 421-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения минимального размера оплаты труда до прожиточного минимума трудоспособного населения" (статья 6).

Целевое предназначение, состав и действующий порядок определения потребительской корзины закреплены статьей 1 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ (ред. от 29.07.2018): "потребительская корзина - необходимые для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности минимальный набор продуктов питания, а также непродовольственные товары и услуги, стоимость которых определяется в соотношении со стоимостью минимального набора продуктов питания". Нормативно-статистический подход к определению стоимости потребительской корзины в части определения затрат на непродовольственные товары и платные услуги применялся в России в 1990-е годы, практика использования которого показала целесообразность перехода на нормативный способ ее формирования во всех трех частях потребительской корзины. Далее на протяжении 2000 - 2012 годов был задействован нормативный подход к формированию наборов всех составляющих потребительской корзины - продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг.

Применение с 2013 г. к формированию стоимости потребительской корзины досчетного способа является существенным методологическим недостатком. На это указывают следующие факторы.

Во-первых, доля расходов на питание, установленная в действующей потребительской корзине (50%), выше фактической у низкодоходных групп населения, а значит, стоимость потребительской корзины, определенная досчетным методом, занижена.

Данные обследования бюджетов домашних хозяйств, проводимых Росстатом, показывают, что в структуре потребительских расходов населения доля расходов на покупку продуктов для домашнего питания ни в 2013 г. (первый год использования действующего порядка формирования потребительской корзины), ни в 2017 г. (пятый или последний планируемый год реализации действующего порядка формирования потребительской корзины) не достигала 50% в домохозяйствах с низким уровнем располагаемых ресурсов в расчете на одного члена домохозяйства в среднем в месяц, включая первую децильную группу с наиболее низкими располагаемыми ресурсами (см. рисунок 1).

Так, в 2013 г. в 3-ей децильной группе, расходы на потребление которой соответствовали аналогичным расходам потребительской корзины прожиточного минимума, доля расходов на питание составила 40,7% в потребительских расходах в среднем на одного члена домохозяйства в месяц. В 2017 г. это была 4-ая децильная группа с долей расходов на домашнее питание 41,3% в потребительских расходах в среднем на одного члена домохозяйства в месяц. То есть в потребительской корзине прожиточного минимума размер занижения составил в 2013 г. 9,3 процентных пункта, в 2017 г. - 8,7 процентных пунктов. Применительно к стоимости продуктового набора прожиточного минимума в среднем в месяц в среднегодовом исчислении это составило в 2013 г. 1554 руб., в 2017 г. -1966 руб.

Рисунок 1. Доля расходов на покупку продуктов для домашнего питания в структуре потребительских расходов населения в 2013 и 2017 гг. в среднем на одного члена домохозяйства в месяц (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств)

Источники:

- Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2017 году (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств).

Стат.бюлл../Росстат. - М., 2018. -148 с. С.46.

- Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2014 году (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств).

Стат.бюлл../Росстат. - М., 2015. - 222 с. С.52.

Во-вторых, при действующем порядке формирования потребительской корзины недоучитываются расходы на непродовольственные товары и на платные услуги.

Так, по непродовольственным товарам в 2013 г. доля в потребительских расходах составила 28,7% ¹ (или, как показывают расчеты, 70,5% в стоимости расходов на домашнее питание в 3-ей децильной группе), в 2017 г. - 29,7% ² (или 71,9% в стоимости расходов на домашнее питание в 4-ой децильной группе), в то время как в потребительской корзине предусматривается 25% (50% в стоимости потребительской корзины). Недоучет расходов на непродовольственные товары в 2013 г. составил 20,5 процентных пункта, в 2017 г. - 21,9 процентных пункта. В денежном выражении недоучтенные расходы в 2013 г. составили 700 руб., в 2017 г. - 1024 руб. применительно к стоимостной оценке минимального набора непродовольственных товаров в среднем в месяц на душу населения.

Аналогичная картина наблюдается по расходам на услуги. В 2013 г. доля затрат на услуги составила в потребительских расходах 27,5% ³ (или 67,6% в стоимости расходов на домашнее питание в 3-ей децильной группе), в 2017 г. - 25,9% ⁴ (или 62,7% в стоимости расходов на домашнее питание в 4-ой децильной группе), в то время как в потребительской корзине - 25% (или 50% в стоимости потребительской корзины). Недоучет расходов на услуги в 2013 г. составил 17,6 процентных пункта, в 2017 г. - 12,7 процентных пункта.

Расчеты показывают, что в 2013 г. было недоучтено 596 руб., в 2017 г. - 589 руб. применительно к стоимостной оценке минимального набора услуг в среднем в месяц на душу населения.

В-третьих, погрешность досчетного подхода к формированию потребительской корзины обуславливается недостатком финансовых средств малодоходных домохозяйств, который искажает фактическую структуру потребительских расходов. В России более трети малодоходных домохозяйств устойчиво испытывают финансовые затруднения, когда денег не хватает либо даже на еду, либо затруднительно покупать одежду и оплачивать жилищно-коммунальные услуги, либо не могут позволить покупку товаров длительного пользования.

По данным выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств, проводимых Росстатом, в 2017 г., в распределении домохозяйств по 20%-ным (квинтильным) группам по уровню доходов во второй квинтильной группе, соответственно, 1,1% (не хватает на еду), 25,9% (затруднительно покупать одежду и оплачивать жилищно-коммунальные услуги) и 56,6% (не могут позволить покупку товаров длительного пользования) домохозяйств ко всем домохозяйствам соответствующей категории устойчиво испытывали финансовые затруднения ⁵. В 2013 г. им соответствовало примерно 1,5%, 27% и 50% ко всем домохозяйствам соответствующей категории ⁶.

Всех этих недостатков лишен нормативный метод, в котором учитывается отдельно стоимость продовольственной, непродовольственной и платных услуг корзин, определяемых по их натуральному составу.

В настоящем законопроекте представлена актуализированная нормативная потребительская корзина для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации, включающая минимальные наборы продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, сформированные с определением объемов потребления в натуральных показателях.

Представленная нормативная потребительская корзина разработана с учетом изменений в фактическом потреблении товаров и услуг в низкодоходных группах населения в 2013 - 2018 гг., позволяет обеспечивать более высокие (социально-приемлемые) уровень и качество жизни низкодоходных групп населения, учитывает зарубежный опыт формирования потребительских корзин.

Минимальный нормативный набор продуктов питания

В настоящем проекте минимальный набор продуктов питания актуализирован, исходя из необходимости повышения качества питания, предусмотренного действующей моделью потребительской корзины и условий его осуществления, в ряде случаев вне дома. Состав и нормы потребления продовольственных товаров дифференцированы для социально-демографических групп населения - мужчин (16-65 лет) и женщин (16-60 лет) трудоспособного возраста, пенсионеров и детей (0-6 лет, 7-15 лет).

Наборы продуктов питания в целом по Российской Федерации были сформированы с учетом увеличения в них объемов мяса и мясопродуктов, рыбы, молока и молокопродуктов, яиц, овощей и фруктов. В наборах также был расширен ассортимент круп, овощей, фруктов.

Предусмотрено дополнительное включение специализированных витаминно-минеральных комплексов в продуктовые наборы для взрослого населения (мужчины и женщины трудоспособного возраста, пенсионеры) и детей в количестве 1 драже в день в течение осенне-зимнего периода.

Основу для формирования проектов наборов продуктов питания потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации составили:

- нормы физиологических потребностей в энергии и пищевых веществах для различных групп населения Российской Федерации (MP 2.3.1.2432-08 г.);

- основные положения концепции оптимального питания и принципы формирования рациона здорового питания;

- рекомендации Всемирной организацией здравоохранения.

Действующие продуктовые наборы для трудоспособного населения разработаны для мужчин и женщин, занятых легким и очень легким физическим трудом (1-2 группы физической активности). В тоже время, согласно данным Росстата по подгруппам занятий для занятого населения на основной работе (в соответствии с Общероссийским классификатором занятий ОК 010-2014), доля мужчин в возрасте 16-65 лет, занятых трудом средней тяжести (3 группа физической активности), составляет 30,8% (см. таблицу 1).

Таблица 1

Распределение занятых по группам физической активности: мужчины в возрасте 16-65 лет ¹

	Группы физической активности				Всего
	1	2	3	4
Доля группы, в %	23	41,9	30,8	4,3	100

------------------------------

¹ Оценка на основе данных Федеральной службы государственной статистики.

------------------------------

В связи с указанным фактом, при формировании продуктовых наборов для трудоспособного населения учитывались физиологические потребности мужчин, относящихся к 1-3 группам физической активности, и женщин - 1-2 группы физической активности.

В таблице 2 представлена сравнительная характеристика проектируемого минимального нормативного набора продуктов питания и действующего, установленного Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 227-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации".

Таблица 2

Сравнительная характеристика нормативных основных наборов продуктов питания: проект и действующий*

Наименование	Единица измерения	Объем потребления (на одного человека в год)
		трудоспособное население	пенсионеры	дети
1. Хлебные продукты (мука, бобовые, крупы: гречневая, овсяная, пшенная, рис, макароны)
Проект	кг	120,4	90,4	77,3
ФЗ-227 от 03.12.2012*	кг	126,5	98,2	77,6
2. Картофель
Проект	кг	93,0	75,0	77,9
ФЗ-227 от 03.12.2012	кг	100,4	80,0	88,1
3. Овощи и бахчевые (капуста, помидоры, огурцы, свекла, морковь, лук
Проект	кг	145,0	130,0	120,5
ФЗ-227 от 03.12.2012	кг	114,6	98,0	112,5
4. Фрукты свежие (яблоки, груши, виноград, цитрусовые, бананы)
Проект	кг	90	90	135,0
ФЗ-227 от 03.12.2012	кг	60,0	45,0	118,1
5. Сахар и кондитерские изделия (конфеты, печенье)
Проект	кг	22,3	21,2	18,4
ФЗ-227 от 03.12.2012	кг	23,8	21,2	21,8
6. Мясопродукты (говядина, баранина, свинина, мясо птицы)
Проект	кг	77,0	67,0	55,5
ФЗ-227 от 03.12.2012	кг	58,6	54,0	44,0
7. Рыбопродукты (рыба свежая, сельдь)
Проект	кг	27,1	26,0	24,5
ФЗ-227 от 03.12.2012	кг	18,5	16,0	18,6
8. Молоко и молокопродукты (молоко, сметана, творог, масло
сливочное, сыр)
Проект	кг	322	319,7	352,3
ФЗ-227 от 03.12.2012	кг	290,0	257,8	360,7
9. Яйца
Проект	штук	296	230	206
ФЗ-227 от 03.12.2012	штук	210	200	201
10. Масло растительное
Проект	кг	8,6	6,0	4,8
ФЗ-227 от 03.12.2012 (Масло растительное, маргарин и другие жиры)	кг	11,0	10,0	5,0
11. Прочие продукты (соль, чай, кофе, какао, специи)
Проект	кг	4,39	4,39	2,84
ФЗ-227 от 03.12.2012	кг	4,9	4,2	3,5.
12. Витаминно-минеральные комплексы
Проект	драже, штук	150	150	150
ФЗ-227 от 03.12.2012	драже, штук	-	-	-

------------------------------

* Установлены Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 227-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации".

------------------------------

В детальном виде актуализированный набор продуктов питания для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации, разработанный в рамках проекта федерального закона о потребительской корзине, приведен в Приложении 1 к Пояснительной записке.

С учетом международной практики (Канада) использования продуктовых корзин для расчета прожиточного минимума в представленном проекте расширен ассортиментный состав фруктов - включены: яблоки, груши, виноград, цитрусовые, бананы.

Продуктовые корзины в Российской Федерации разрабатываются для 5 социально-демографических групп населения: мужчин (16-65 лет) и женщин (16-60 лет) трудоспособного возраста, пенсионеров и детей (0-6 лет, 7-15 лет), - что позволяет рассчитать потребительский бюджет для любого состава семьи. Продуктовые наборы включают 10 основных групп продуктов, прочие продукты, витаминно-минеральные комплексы и разработаны с учетом принципов формирования рациона здорового питания и традиций в питании населения Российской Федерации. Объемы продуктов представлены в килограммах в год, что позволяет рассчитать их стоимость в объеме на месяц или другой период.

Помимо расходов на продукты питания (домашнее питание) и на витаминно-минеральные комплексы проектом федерального закона также предусматриваются расходы на питание вне дома.

Минимальный нормативный набор непродовольственных товаров

Основными принципами формирования минимального нормативного набора непродовольственных товаров явились:

- учет современного российского опыта в разработке минимальных нормативных наборов непродовольственных товаров и обеспечение преемственности в методологии формирования при актуализации,

- учет современных тенденций в потреблении непродовольственных товаров у населения России,

- учет зарубежного опыта формирования минимального нормативного набора непродовольственных товаров.

Реализация обозначенных принципов связана с действовавшими в России до 2013 г. Федеральным законом от 31 марта 2006 г. N 44-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" (утратил силу) и обеспечивающими его реализацию Методическими рекомендациями по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 1999 г. N 192 (далее Методические рекомендации N 192, утратили силу). Несмотря на то, что Методические рекомендации N 192 пересматривались при каждой актуализации потребительской корзины (в законодательном порядке 1 раз в 5 лет), состав непродовольственных наборов вплоть до 2012 г. включительно (далее нормативный набор - 2012) оставался крайне ограниченным. К примеру, подгруппу "школьно-письменные товары" представляли лишь 2 товарные позиции - тетрадь 12 листов и авторучка, для ребенка школьного возраста дополнительно предусматривалась сумка (рюкзак ученический).

Анализ данных российской статистики о результатах выборочного обследования условий жизни домохозяйств показывает, что картина их обеспеченности непродовольственными товарами претерпевает

качественные изменения под влиянием развития ассортимента товаров потребительского рынка. Сегодня массовое применение имеет целый ряд непродовольственных товаров, которые не были учтены в нормативном наборе - 2012. В частности, это - компьютер (обеспеченность выросла за период 2004 - 2017 гг. в 6,2 раза - до 124 шт. на 100 домохозяйств), мобильный телефон (обеспеченность выросла за тот же период в 4,5 раза - до 245 шт. на 100 домохозяйств), микроволновая печь (обеспеченность выросла в 6 раз - до 108 шт. на 100 домохозяйств) ⁷.

В составе нормативного набора непродовольственных товаров присутствует две группы потребительских товаров - индивидуального пользования и общесемейного. Первая из этих групп формируется с учетом половозрастных особенностей потребления мужчин и женщин трудоспособного возраста, мужчин и женщин пенсионного возраста, детей дошкольного (0-6 лет) и школьного (7-15 лет) возрастов. Вторая группа ориентирована на общесемейное пользование и формируется в расчете на одну среднестатистическую семью. Каждая группа включает в себя определенный перечень товарных позиций, которые объединены в подгруппы по целевому признаку: верхняя пальтовая группа, белье, обувь и т.п.

Проектный набор непродовольственных товаров разрабатывался с учетом расширения представительства в нем товаров для развития человеческого потенциала, современных средств связи, медицинских товаров и лекарств. В проектном наборе представлено 12 подгрупп товаров индивидуального использования и 7 подгрупп товаров общесемейного пользования. В сравнении с нормативным набором - 2012 состав минимального нормативного набора непродовольственных товаров, разработанного в рамках проекта, показан в таблице 3.

Таблица 3

Состав проектного минимального нормативного набора непродовольственных товаров (группы, подгруппы товарных позиций)

Проектный нормативный набор	Для сравнения: нормативный набор - 2012*
ИНДИВИДУАЛЬНОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ
1. Верхняя пальтовая группа	1. Верхняя пальтовая группа
2. Головные уборы, перчатки	2. Верхняя костюмно-платьевая группа
3. Верхняя костюмно-платьевая группа	3. Белье
4. Белье	4. Чулочно-носочные изделия
5. Чулочно-носочные изделия	5. Головные уборы и галантерейные изделия
6. Галантерейная и парфюмерно-косметическая группа	6. Обувь
7. Обувь	7. Школьно-письменные товары
8. Средства связи, часы / Коляска, кровать для детей до 3-х лет (в дошкольной группе)
9. Школьно-письменные принадлежности, печатные издания
10. Спортивные товары
11. Медицинские товары
12. Другие непродовольственные товары индивидуального пользования, в % общей величины расходов на индивидуальные непродовольственные товары в месяц (15%)
ОБЩЕСЕМЕЙНОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ НА ОДНУ СРЕДНЕСТАТИСТИЧЕСКУЮ СЕМЬЮ
I. Обустройство жилища	1. Постельное белье
1.1. Мебель	2. Товары культурно-бытового и хозяйственного назначения
1.2. Строительные изделия, инструменты	2.1. Посуда
II. Текстильные товары	2.2. Бытовые приборы
2.1. Постельное белье	2.3. Мебель
2.2. Полотенца	Предметы первой необходимости, санитарии и лекарства, в среднем на душу 11,4% общей величины расходов на непродовольственные товары в месяц (10% для трудоспособного населения, 15% для пенсионеров, 12% для детей)
III. Товары хозяйственного назначения бытового назначения
3.1. Посуда: металлическая, стеклянна, фарфоро-фаянсовая, керамическая
3.2. Бытовые приборы: электрические
IV. Санитария, гигиена
V. Связь телефонная
VI. Образование и интеллектуальное развитие
VII. Другие общесемейные товары, в % общей величины расходов на общесемейные непродовольственные товары в месяц (20%)

------------------------------

* Источник: Федеральный закон от 31 марта 2006 г. N 44-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" (утратил силу).

------------------------------

В составе проектной модели минимального набора непродовольственных товаров представлен достаточно широкий перечень товарных позиций. С учетом принятого принципа преемственности относительно сложившегося в нашей стране методологического подхода к формированию потребительской корзины прожиточного минимума в проектном наборе были приняты во внимание товарные подгруппы набора - 2012. Они были актуализированы как по составу, так и по нормативам потребления.

Также в проектном наборе сформирован ряд новых подгрупп товарных позиций. Так, к примеру, в целях поддержания здоровья и профилактики заболеваний были сформированы новые подгруппы - "Спортивные товары" и "Медицинские товары". Потребность в этих жизненно важных составляющих сегодня особенно высока. В сравнении с ведущими развитыми странами Россия уступает по многим заболеваниям. К примеру, коэффициент смертности от инфекционных и паразитарных болезней в 2016 г. составил 19 на 100000 чел. против 8,2 в Германии (2014 г.), 2,5 в Финляндии (2014 г.), 8,4 в Канаде (2012 г.). ⁸

Отметим также, что в проектном наборе получило существенное развитие образовательное направление, реализованное за счет подгрупп "Школьно-письменные принадлежности, печатные издания" (индивидуальное пользование) и "Образование и интеллектуальное развитие" (общесемейное пользование).

Отличительной особенностью наборов непродовольственных товаров в развитых зарубежных странах является то, что они отражают приемлемые условия жизни и включают в себя более широкий спектр товарных позиций. Для формирования отечественного набора учтены те позиции зарубежной практики, которые приемлемы для российских условий как с позиции потребительского поведения населения с низким уровнем дохода, так и с позиции содействия развитию человеческого потенциала и здоровому образу жизни. С учетом особенностей представления потребительской корзины в Германии, Финляндии и Канаде выделены следующие отдельные подгруппы или товарные позиции.

Так, в Германии в потребительской корзине учитывается: покупка стационарных и мобильных телефонов и других устройств связи; канцелярские товары, материалы для рисования и другие товары народного потребления; книги и брошюры; газеты и журналы, карты и глобусы; игровые товары (включая компьютер, онлайн-игры, загрузки и приложения); спортивные товары; покупка или лизинг велосипедов; аксессуары, детали и запчасти для велосипедов. В подгруппу "здравоохранение" включены фармацевтические продукты, терапевтические средства и оборудование. ⁹

В Финляндии при формировании нормативной потребительской корзины выделены: сотовый телефон; портативный компьютер; лазерный принтер; чернила принтера и картридж; смартфон; лекарства, витамины, препараты для дезинфекции, медицинское оборудование; игрушки для детей старше 7 лет; велосипед для взрослых и для детей, шлем велосипедный, замок для велосипеда. ¹⁰

В Канаде в потребительской корзине учтено: приобретение телефонов; лекарственные средства и фармацевтические препараты; спорт и спортивное оборудование; отдельно - велосипеды, запчасти и аксессуары; игрушки и детские транспортные средства; материалы для чтения и другая печатная продукция; учебники. Отметим, что предусматривается также техническое обслуживание и ремонт велосипедов. ¹¹

Проектный минимальный нормативный набор непродовольственных товаров для населения России нацелен на сохранение здоровья человека и обеспечение его жизнедеятельности на качественно приемлемом уровне, способствующем развитию человеческого потенциала и здоровому образу жизни.

В детализированном виде разработанный минимальный набор непродовольственных товаров приведен в Приложении 2 к Пояснительной записке.

Минимальный нормативный набор платных услуг

В основу разработки минимального нормативного набора платных услуг положены те же принципы, что использовались для минимального нормативного набора непродовольственных товаров.

Минимальный нормативный набор платных услуг, предложенный проектом федерального закона, сформирован, исходя из обеспечения доступа к необходимым для жизнедеятельности и развития человеческого потенциала услугам в условиях все большего распространения платной модели получения услуг социальной сферы (образования, здравоохранения, физической культуры и пр.). По сравнению с прежними моделями потребительской корзины в представленном ее проекте, предусмотрено существенное увеличение расходов на платные услуги.

В условиях развития платной модели оказания услуг социальной сферы расширение возможностей для пользования услугами в минимальной потребительской корзине позволит обеспечить доступ к ним низкодоходных групп населения, снизив тем самым риск социальной исключенности из сферы услуг и, как следствие, маргинализации этих групп населения. Данные Федеральной службы государственной статистики показывают, что проблема недоступности услуг является актуальной для заметной доли домохозяйств. Так, согласно данным Комплексного наблюдения условий жизни населения, проведенного в 2016 г. Федеральной службой государственной статистики, 22,2% домохозяйств, имеющих детей в возрасте до 15 лет, не могут воспользоваться в случае необходимости услугами платных специалистов для лечения детей из-за нехватки средств. 11,9% детей в возрасте от 3-х до 15 лет из-за высокой оплаты не посещают занятия в спортивной школе, спортивной секции, занятия на спортивных сооружениях и др. ¹² Для низкодоходных домохозяйств проблема доступности услуг стоит еще острее, чем в целом по домохозяйствам, о чем свидетельствуют данные о более низкой доле расходов на оплату услуг в структуре потребительских расходов данных домашних хозяйств. ¹³ Это, однако, связано не с качественно иным образом жизни по сравнению с другими доходными группами, а с отсутствием финансовых ресурсов для пользования необходимым комплексом услуг и выстраиванием приоритетности расходования средств в условиях ограниченности ресурсов.

Расширение возможностей для пользования услугами также позволит обеспечить доступ к необходимым для жизнедеятельности и развития человеческого потенциала платным услугам в условиях отсутствия или ограниченности доступа к аналогичным услугам на бесплатной основе, а также доступ к более качественным услугам. Как показывают данные специализированного наблюдения качества и доступности услуг в сферах образования, здравоохранения и др., проведенного Федеральной службой государственной статистики в 2017 г., получение консультации или прохождение обследования у врача-специалиста на платной основе за счет собственных средств, не в последнюю очередь, определяется следующим: 1) мнением, что консультации и медицинские обследования в платных медицинских организациях являются более качественными и надежными (33,3% ¹⁴), 2) невозможностью попасть в государственную (муниципальную) медицинскую организацию из-за нехватки времени, больших очередей, необходимости предварительной записи (26,2%), а также 3) отсутствием таких специалистов в расположенных поблизости государственных (муниципальных, ведомственных) медицинских организациях (22,7%). ¹⁵

Итоги Комплексного наблюдения условий жизни населения Федеральной службы государственной статистики фиксируют, что не утрачивает актуальности проблема доступности дошкольных образовательных организаций (учреждений). В 2018 г. 56,4% детей в возрасте до трех лет нуждались в устройстве в дошкольную образовательную организацию до достижения трех лет, а 86,2% детей в возрасте до трех лет, нуждающихся в устройстве до достижения трех лет в дошкольную образовательную организацию, имеющуюся вблизи от дома, были поставлены официально на очередь; в 2011 г. в устройстве в дошкольное образовательное учреждение нуждались 53,4% детей в возрасте до трех лет, из них 69,5% были поставлены официально на очередь. ¹⁶ Доступность соответствующих платных услуг является необходимым условием для обеспечения полноценного включения в сферу занятости родителей. С учетом этого в нормативном наборе услуг минимальной потребительской корзины предусмотрены расходы на соответствующие платные образовательные услуги.

Расширение возможностей пользования услугами в проекте потребительской корзины также обусловлено в целом качественными изменениями в потреблении услуг населением. Так, данные Федеральной службы государственной статистики демонстрируют увеличение доли расходов домашних хозяйств на оплату услуг: удельный вес расходов домашних хозяйств на оплату услуг в потребительских расходах вырос с 26,3% в 2014 г. до 27,3% в 2016 г. ¹⁷

Изменилась и структура платных услуг населению. Данные Федеральной службы государственной статистики показывают рост в структуре платных услуг населению доли транспортных услуг с 18,7% в 2013 г. до 20,1% в 2017 г., жилищных услуг - с 5,7% до 7,4%, услуг системы образования - с 6,5% до 6,7%, медицинских услуг - с 6,0% до 6,8%, услуг культуры - с 1,7% до 1,8%, услуг физической культуры и спорта - с 0,7% до 0,9%. ¹⁸

В рассматриваемый период существенно изменилась и практика пользования услугами связи, о чем свидетельствуют данные Мониторинга развития информационного общества в Российской Федерации, проводимого Федеральной службой государственной статистики. Доля домашних хозяйств, имеющих доступ к сети Интернет с домашнего компьютера, выросла 65,1%) в 2013 г. до 69%> в 2018 г. в общем числе домашних хозяйств. Доля населения, использовавшего сеть Интернет для получения государственных и муниципальных услуг в общей численности обследуемого населения, увеличилась с 10,7% в 2013 г. до 54,5% в 2018 г. За аналогичный период с 61,4% до 79,3% в общей численности населения выросла доля населения, являющегося активными пользователями сети Интернет. ¹⁹

В целом минимальный нормативный набор платных услуг в предлагаемой законопроектом потребительской корзине сформирован, исходя из более высокого, качественно иного уровня удовлетворения потребностей в услугах. По сравнению с моделями качества жизни и удовлетворения основных потребностей рассматриваемой категории населения, обеспечиваемыми действующей потребительской корзиной и прежней натуральной потребительской корзиной, проектный набор услуг предусматривает возможности пользования услугами более широкого их перечня и более высокого качества.

Относительно ранее действовавшего натурального набора услуг в проекте потребительской корзины предложен более развернутый перечень услуг: в проектном натуральном наборе услуг выделено 12 видов услуг, в том числе 11 видов услуг за рамками расходов на оплату жилья и коммунальных услуг. Для сравнения, прежний натуральный набор услуг, согласно Федеральному закону от 31.03.2006 N 44-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации", включал всего 8 позиций услуг, 5 из которых охватывали жилье и коммунальные услуги: 1) жилье; 2) центральное отопление; 3) холодное и горячее водоснабжение и водоотведение; 4) газоснабжение; 5) электроэнергия; 6) транспортные услуги (в натуральных показателях); 7) услуги культуры; 8) другие виды услуг (в процентах от величины расходов на услуги).

Проект потребительской корзины в части нормативного набора услуг существенно расширен за счет выделения конкретных видов других услуг (8 видов услуг), которые в предыдущем натуральном наборе услуг учитывались лишь в обобщенном виде - в процентном отношении к общей величине расходов на услуги (15%). Так, минимальный нормативный набор услуг дополнен услугами связи и образования, медицинскими и рекреационно-оздоровительными, юридическими и бытовыми услугами, а также услугами страхования.

В условиях распространенности ситуаций, связанных с наличием задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг и затруднительностью осуществлять соответствующие расходы, важной составляющей нормативного набора услуг проектной потребительской корзины является компонента "Жилье и коммунальные услуги". Данные Федеральной службы государственной статистики показывают, что в 2016 г. среди домохозяйств с наименьшими денежными доходами около трети имели задолженность по оплате жилищно-коммунальных услуг; среди малоимущих домашних хозяйств доля тех, для кого является затруднительным покупать одежду и оплачивать жилищно-коммунальные услуги, выросла с 32,4% в 2013 г. до 33,1% в 2017 г.

Для снижения рисков задолженности по соответствующим обязательным платежам в проектном наборе расходы на услуги по оплате жилья и коммунальных услуг заложены таким образом, чтобы обеспечить самостоятельное покрытие данных расходов. Норматив предусмотрен, исходя из необходимости наличия достаточных средств для оплаты жилого помещения и коммунальных услуг без обращения за предоставлением соответствующей субсидии с учетом федерального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе домохозяйства, установленной в размере 22% (согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 августа 2005 г. N 541 "О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг").

В потребительской корзине также дополнительно предусмотрено формирование накоплений для улучшения жилищных условий на минимально приемлемом уровне. Это предлагается в развитие действующей методологии формирования потребительской корзины, предполагающей, что жилье уже имеется, и не предусматривающей возможности улучшения жилищных условий. Необходимость учета данных расходов при формировании потребительской корзины определяется актуальностью проблем в сфере жилищной обеспеченности в России. Согласно данным исследований Института социально-экономических проблем народонаселения РАН, около 25% населения России проживают в жилье, которое не соответствует минимальным требованиям по размерам площади жилья и/или по его благоустроенности, и являются бедными по жилищной обеспеченности; еще около 9% населения являются бедными по жилищной обеспеченности, имея при этом денежные доходы ниже величины прожиточного минимума. ²⁰ Потребность в улучшении жилищных условий подтверждается и данными Федеральной службы государственной статистки: согласно итогам Комплексного наблюдения условий жизни населения, в 2016 г. 53,5% домашних хозяйств с наименьшими денежными доходами испытывали потребность в улучшении жилищных условий, что было выше, чем в группах с более высоким уровнем доходов (от 23,2% до 42%). ²¹

Данные расходы определяются, исходя из покупки за счет собственных средств (накоплений) жилья среднего качества (типового) общей площадью в размере 18 кв. м. на 1 чел. (федеральный стандарт социальной нормы площади жилого помещения, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 августа 2005 г. N 541 "О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг"). Предполагается, что необходимый объем накоплений будет сформирован в течение 18 лет в период активного трудоспособного возраста (25-42 лет). ²²

В проектной корзине также дополнительно предусмотрено создание финансового резерва, что прежде не учитывалось при разработке потребительской корзины. Данный вид расходов, направляемых для формирования накоплений, играет роль "финансовой подушки безопасности" и необходим для снижения социальных рисков при неблагоприятных жизненных обстоятельствах, обеспечивая минимальный базовый уровень потребления.

Дифференцированный подход к формированию набора услуг потребительской корзины, предложенной в рамках законопроекта, также применяется и в зарубежной практике. При разработке корзин, например, в Германии, Канаде и Финляндии, находят применение услуги, которые прежде не учитывались в российской практике: связь (телефон, Интернет, почта и др.), здравоохранение (посещение врача-специалиста, услуги врача-практика и др.), образовательные (оплата курсов и др.) и др.

Состав разработанного минимального нормативного набора услуг представлен в таблице 4.

Таблица 4

Состав проектного минимального нормативного набора услуг

Проектный нормативный набор	Для сравнения: нормативный набор - 2012*
Жилье и коммунальные услуги	Жилье; Центральное отопление; Холодное и горячее водоснабжение и водоотведение; Газоснабжение; Электроэнергия
Транспорт	Транспортные услуги
Учреждений культуры	Услуги культуры (5% от общей величины расходов на услуги в месяц)
Связь	Другие виды услуг (15% от общей величины расходов на услуги в месяц)
Образовательные
Медицинские
Рекреационно-оздоровительные
Юридические
Бытовые
Страхования
Услуги банков - сберегательные накопления (накопление на улучшение жилищных условий; финансовый резерв)
Другие услуги (10% от общей величины расходов на услуги (без учета расходов на жилье и коммунальные услуги))

------------------------------

* Источник: Федеральный закон от 31 марта 2006 г. N 44-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" (утратил силу).

------------------------------

В состав проектного минимального нормативного набора услуг проектной потребительской корзины включены присутствовавшие в прежнем натуральном наборе услуги транспорта и учреждений культуры. В составе транспортных услуг, включенных в предлагаемый набор услуг, для трудоспособного населения и пенсионеров предусмотрены более высокие нормативы поездок по сравнению с предыдущим натуральным набором; предусмотрены возможности пользования традиционными и наиболее распространенными видами транспорта (автобусный, железнодорожный). В рамках услуг учреждений культуры, которые и ранее включались в натуральный набор, но в обобщенном виде в процентном отношении к общей величине расходов на услуги (5%), данные услуги конкретизированы, и предусмотрены возможности посещения театров, музеев, выставок и кинотеатров для трудоспособного населения, пенсионеров и детей. Другие виды услуг в проектном наборе определены в размере 10% общей величины расходов на услуги (без учета жилья и коммунальных услуг).

Состав и нормы потребления в минимальном нормативном наборе услуг определены с учетом дифференциации потребностей трудоспособного населения, пенсионеров и детей в тех или иных услугах.

В детализированном виде минимальный нормативный набор услуг для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации, предлагаемый проектом федерального закона о потребительской корзине, приведен в Приложении 3 к Пояснительной записке.

Расчеты показывают, что в стоимостном выражении потребительская корзина, разработанная в рамках Проекта для России в целом, в потребительских ценах 2018 г. в среднем в месяц составила 31087 руб. в расчете на душу населения. Это выше, чем стоимость действующей потребительской корзины за тот же период (9590 руб.) в 3,24 раза (см. таблицу 5). При этом расходы на питание возросли в 2,27 раза (на домашнее питание - в 1,4 раза), на непродовольственные товары - в 2,39 раза, на услуги - в 6,05 раза.

Настоящий проект федерального закона потребует внесения корреспондирующих изменений в Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", Федеральный закон от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда", которые вносятся одновременно с проектом настоящего федерального закона в соответствии с проектом федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации".

Таблица 5

Состав и стоимость актуализированной потребительской корзины прожиточного минимума по проекту федерального закона и по действующему законодательству и их сравнительная характеристика 2018 год

рублей в месяц
	Все население	В том числе
		Трудоспособное население	Пенсионеры	Дети
ПРОЕКТ
Стоимость потребительской корзины	31087	34790	25453	27478
из нее расходы на:
Питание	10881	13256	7653	8020
домашнее	6699	6944	6413	6315
витаминный комплекс	86	86	86	86
питание вне дома	4081	6226	1154	1619
непродовольственные товары	5717	5505	5643	6456
Услуги	14489	16029	12157	13002
ДЕЙСТВУЮЩИЙ ПРОЖИТОЧНЫЙ МИНИМУМ
Стоимость потребительской корзины	9590	9897	8483	10150
из нее расходы на
продукты питания (домашнее питание)	4800	4954	4247	5078
непродовольственные товары	2395	2472	2118	2537
Услуги	2395	2471	2118	2536
ПРЕВЫШЕНИЕ в ПРОЕКТЕ, в разах
Стоимость потребительской корзины	3,24	3,52	3,00	2,71
из нее расходы на:
Питание	2,27	2,68	1,80	1,58
в том числе на домашнее питание	1,40	1,40	1,51	1,24
непродовольственные товары	2,39	2,23	2,66	2,54
Услуги	6,05	6,49	5,74	5,13

------------------------------

¹ Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2014 году (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств). Стат.бюлл.УРосстат. - М., 2015. - 222 с. С.52.

² Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2017 году (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств). Стат.бюлл../Росстат. - М., 2018. - 148 с. С. 46.

³ Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2014 году (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств). Стат.бюлл../Росстат. - М., 2015. - 222 с. С.52.

⁴ Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2017 году (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств). Стат.бюлл../Росстат, - М., 2018. - 148 с. С. 46.

⁵ Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2017 году (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств). Стат.бюлл../Росстат. - М., 2018. - 148 с. С. 140.

⁶ Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2014 году (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств). Стат.бюлл../Росстат. - М., 2015. - 222 с. С. 190.

⁷ Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2007 году (по результатам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств): Стат.бюл./Росстат. - М., 2008. - 257 с. - С. 188.

Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2017 году (по результатам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств): Стат.бюл./Росстат. - М., 2018. - 144 с. - С.131-132.

⁸ Социальное положение и уровень жизни населения России. 2017: Стат. сб. / Росстат - М., 2017. - 332 с. С.326-327.

⁹ Verordnung zur Bestimmung des fur die Fortschreibung der Regelbedarfsstufen Nach den §§ 28a und 134 des Zwolften Buches Sozialgesetzbuch maBgeblichen Prozentsatzes sowie zur Erganzung der Anlage zu § 28 des Zwolften Buches Sozialgesetzbuch fur das Jahr 2018 (Regelbedarfsstufen - Fortschreibungsverordnung 2018 - RBSFV 2018). A. Problem und Ziel. (Постановление о внесении изменений в Закон "О нормативных потребностях"). [Электронный ресурс]. Режим flocTyna:http://www.gesetze-im-internet.de/rbsfv_2018/BJNR376700017.html Дата обращения: 02.11.2018.

¹⁰ Anna-Riitta Lehtinen & Kristiina Aalto "Viitebudjettien paivitys vuodelle 2013. Mita kohtuullinen elaminen maksaa?" (2014). Kuluttajatutkimuskeskuksen tutkimuksia ja selvityksia 3. "Обновление справочных бюджетов за 2013 год. Какова разумная стоимость проживания?", Центр потребительских исследований, Исследования и обследования 3 (2014) // ISBN 978-951-698-275-8 [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://helda.helsinki.fl/bitstream/handle/l 013 8/152407/Viitebudjettien_pai vitys_vuodelle_2013 .pdf?sequence= 1 Дата обращения: 07.11.2018 г.

¹¹ Acceptable Level of Living (A.L.L.), Winnipeg Social Planning Council (англ.).

¹² Сборник "Комплексное наблюдение условий жизни населения. 2016" // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.rU/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/popu lation/level/#

¹³ Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2017 году (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств) // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/bgd/regN17_102/Main.htm

¹⁴ В процентах от числа респондентов, получивших за последние 12 месяцев консультацию (проходивших обследование) у врача-специалиста на платной основе за счет собственных средств.

¹⁵ Выборочное наблюдение качества и доступности услуг в сферах образования, здравоохранения и социального обслуживания, содействия занятости населения 2017 // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/qualityl7/index.html

¹⁶ Комплексное наблюдение условий жизни населения 2018 // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/KOUZ18/index.html; Комплексное наблюдение условий жизни населения 2011// Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/KOUZ/surveyO/index.html

¹⁷ Платное обслуживание населения в России - 2017 г. // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/bl7_78/Main.htm

¹⁸ Структура платных услуг // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.rU/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/ente rprise/retail/#

¹⁹ Мониторинг развития информационного общества в Российской Федерации // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/figure/anketal-4.html

²⁰ См., например: Бобков В.Н., Херрманн П., Колмаков И.Б., Одинцова Е.В. Двухкритериальная модель стратификации российского общества по доходам и жилищной обеспеченности // Экономика региона. 2018. Т. 14, вып. 4. С. 1061-1075.

²¹ Комплексное наблюдение условий жизни населения. 2016: Статистический сборник/Росстат-М.: ИИЦ "Статистика России", 2017. 257 с. ISBN 978-5-4269-0061-5 - С. 63.

²² 3анятые данной возрастной группы составляют не менее 50% от общей численности занятого населения. - Оценка на основе данных Федеральной службы государственной статистики: Обследование рабочей силы. 2018 г. // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publ ications/catalog/doc_1140097038766

------------------------------

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации"

Согласно информации, предоставленной в письме Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации (от 6.08.2019 г N 11-1/10/П-6946) принятие настоящего проекта федерального закона в связи с пересмотром потребительской корзины и увеличением величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации повлечет:

1) Увеличение стоимостной оценки потребительской корзины для трудоспособного населения в 3,52 раза;

2) Пропорциональное дополнительное повышение минимального размера оплаты труда до 42 698 рублей и повышение минимального размера оплаты труда в отдельных районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях до 128 094 рублей (Чукотский автономный округ);

3) Выделение дополнительных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов), общий объем которых, по оценке, составит 5.4 триллиона рублей, из которых:

а) на увеличение МРОТ потребуется 617 миллиардов рублей;

б) на индексацию заработной платы работников бюджетной сферы - 44.3 миллиарда рублей;

в) индексацию пенсий - 225,2 миллиардов рублей;

г) выплату пособий на детей - 34,8 миллиардов рублей;

д) иные выплаты, увязанные с прожиточным минимумом - 14 миллиардов рублей.

е) расходы на социальную доплату к пенсии (по расчетам Пенсионного фонда Российской Федерации) - 4.5 триллиона рублей, средний размер выплаты - 11,1 тысячи рублей.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации"

В связи с принятием настоящего Федерального закона Правительству Российской Федерации в течение 30 дней со дня вступления настоящего Федерального закона в силу привести в соответствие с его положениями:

1) Постановление Правительства РФ от 29 января 2013 г. N 56 "Об утверждении Правил исчисления величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации";

2) Постановление Правительства РФ от 28 января 2013 N 54 "Об утверждении методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в субъектах Российской Федерации"