Пояснительная записка к проекту федерального закона N 869136-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" в части совершенствования порядка администрирования расширенной ответственности производителей и контроля исполнения нормативов утилизации отходов от использования товаров" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 869136-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" в части совершенствования порядка администрирования расширенной ответственности производителей и контроля исполнения нормативов утилизации отходов от использования товаров"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" (далее - законопроект) разработан во исполнение подпункта "а" пункта 1 Перечня поручений Президента Российской Федерации по результатам проверки исполнения законодательства и решений Президента в сфере регулирования обращения с отходами от 15.11.2017 N Пр-2319, в части создания отрасли обращения с отходами замкнутого цикла (раздельный сбор, транспортирование, обработка, утилизация и размещение).

Законопроект направлен на совершенствование порядка администрирования расширенной ответственности производителей (далее - РОП), увеличение количества утилизируемых отходов в рамках РОП, сокращение количества отходов упаковки в составе твердых коммунальных отходов (далее - ТКО). Новый порядок администрирования позволит достичь показателей по обработке и утилизации отходов Национального проекта "Экология".

В настоящее время обязанность по исполнению РОП в отношении товаров и упаковки товаров возлагается на производителей и импортеров товаров и упаковки, а в отношении упаковки товаров, произведенной на территории Российской Федерации, такая обязанность возлагается на производителей товаров в этой упаковке^_Такая система определения субъектов РОП вызывает путаницу среди производителей, невозможность определения поднадзорного круга субъектов администратору экологического сбора, снижает качество контроля исполнения такими организациями обязанности по утилизации отходов, и, как следствие, снижается количество утилизируемых отходов.

Законопроектом предлагается внести в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" следующие изменения, касающиеся правового регулирования РОП в отношении отходов упаковки:

Во-первых, возложить обязанность исполнения РОП в отношении произведенной на территории Российской Федерации упаковки на её непосредственных производителей, вне зависимости от того, производят они ее для упаковки товаров третьих лиц или упаковки собственного продукта, освободив от этой обязанности производителей товаров в упаковке. Предложенное изменение позволит устранить путаницу среди производителей при определении ответственного за РОП лица, повысить собираемость отходов упаковки и их последующую утилизацию, снизить количество отходов упаковки в составе ТКО.

Во-вторых, исключить установление нормативов утилизации отходов от использования упаковки. Вместо этого обязать производителей упаковки обеспечить утилизацию отходов от использования упаковки и/или уплатить экологический сбор, исходя из всей массы выпущенной/ввезенной упаковки. Предложенное изменение позволит создать экономические стимулы для утилизации большего количества отходов упаковки как для предприятий-утилизаторов.

По результатам практики правоприменения в период с 2015 до 2019 года, можно сделать вывод, что фактически при реализации механизма РОП в Российской Федерации, а именно при возложении обязанности по утилизации отходов и уплате экологического сбора не на прямого производителя упаковки, а на производителя товаров в упаковке, порядок администрирования и контроля исполнения нормативов утилизации требует совершенствования. Это обусловлено, в том числе тем, что Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) и Общероссийском классификаторе продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008), утвержденных приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст, отсутствуют отдельные виды деятельности по упаковке товаров материалами, в отношении которых установлена РОП (например, упаковка из бумаги и картона, алюминия, дерева, текстильная упаковка, стекло и т.д.), поименованными в перечне товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, утвержденном распоряжением правительства Российской Федерации от 28.12.2017 N 2970-р.

При отсутствии кодов ОКВЭД и ОКПД для деятельности по упаковке товаров отсутствует контроль объема производства, отсутствует возможность выявления и формирования поднадзорного круга субъектов. Следовательно, интернет-магазины и ритейл выпадают из-под контроля в части исполнения РОП, хотя фактически осуществляют деятельность по упаковке и фасовке, выпуская тем самым в оборот значительное количество упаковки, которая впоследствии становится отходом и попадает на полигоны. Крупнейшими организациями, осуществляющими деятельность по упаковке товаров являются: организации общественного питания (столовые, пиццерии, кулинарии, кафе, рестораны, доставки еды и напитков), организации, осуществляющие фасовку косметических средств, химических средств, электроники, бытовых товаров, одежды и т.д. (Wildberries, Ozon, Lamoda), организации осуществляющие доставку продуктов питания (Utkonos, Metro, интернет-магазины фермерских продуктов и т.д.), организации осуществляющие упаковку металлопроката, запорной арматуры, строительных материалов (Petrovich, Vseinstrumenti и т.д.), на которые, в настоящее время распространяется обязанность по исполнению РОП.

В отсутствие данных о количестве организаций, осуществляющих деятельность по упаковке товаров, о количестве как такового затраченного упаковочного материала, о передаче на утилизацию отходов упаковки товаров и потребностях утилизаторов во вторичном сырье невозможно осуществлять какое-либо прогнозирование в области обращения с отходами от использования товаров, в том числе отсутствует возможность и краткосрочного и долгосрочного прогнозирования развития отрасли по переработке отходов.

Администрирование производителей товаров в упаковке, количество которых исчисляется десятками тысяч, при отсутствии механизма их идентификации снижает качество и количество администрирования экологического сбора и соответственно существенно ослабляет контроль за исполнением нормативов утилизации. Кроме того, возникает необходимость контроля за всеми потребителями стандартной упаковки, которую используют многочисленные предприятия розничной торговли, общественного питания, гостиничного бизнеса, включая субъектов малого и среднего предпринимательства и индивидуальных предпринимателей, количество которых не поддается корректному учету и в настоящее время оценивается на уровне двух миллионов.

Непосредственные производители упаковки в силу их сравнительной немногочисленности являются наиболее рациональными объектами контроля и администрирования в части исполнения РОП в отношении упаковки товаров. Так, по данным ИАС "СПАРК-Интерфакс", в стране действуют 11 заводов по производству полой стеклотары, 1296 производителей бумажной упаковки, 2 717 компаний по производству полимерной упаковки, 150 предприятий по производству металлической упаковки; всего производителей упаковки - 4 147.

Кроме этого, повышая эффективность механизма РОП, и, реализуя цели формирования экономики замкнутого цикла, необходимо учитывать, что упаковка характеризуется рядом специфических особенностей, отличающих ее от иных предметов регулирования федерального закона "Об отходах производства и потребления" и других законодательных актов РФ, а именно:

- Высокая доля отходов упаковки в структуре твердых коммунальных отходов (порядка 70% ¹);

- Короткий жизненный цикл упаковочных изделий - основная часть упаковки в настоящее время является одноразовой и после использования отправляется в отходы. В наибольшей степени это характерно для упаковки продовольственных и иных потребительских товаров повседневного спроса;

- Материалы, используемые для изготовления упаковочных изделий, существенно различаются по возможности сбора и вторичной переработки.

Создание отрасли обращения с отходами замкнутого цикла невозможно без создания условий для вовлечения отходов упаковки в хозяйственный оборот в качестве вторичных ресурсов.

При этом фактически установленные нормативы утилизации на группы упаковки товаров (на 2019 год установлены от 5% до 35% ²) не позволяют обеспечить стимулирующую функцию РОП и создать необходимую базу для обращения с отходами упаковки товаров. Законодательно закрепленная обязанность утилизации всей выпущенной в обращение упаковки будет являться экономическим стимулом для предприятий по утилизации отходов в части их максимальной загрузки, увеличения количества производимой продукции и, создания здоровой конкуренции, и, как следствие, снижение цены товаров, произведенных из вторичного сырья.

Высокая доля отходов упаковки в составе ТКО свидетельствует о том, что отходы упаковки собираются и утилизируются лишь частично, а остальная часть выпадает из механизма РОП. Текущее состояние системы обработки отходов обеспечивает извлечение не более 5-7% полезных компонентов из ТКО, в то время как большая часть ТКО, содержащая запрещенные к захоронению полезные компоненты, в несортированном виде отправляется на полигоны для захоронения.

Законодательная обязанность утилизации всей выпущенной в обращение упаковки или уплаты 100% экологического сбора, будет являться стимулом к выстраиванию инфраструктуры раздельного накопления отходов упаковки в составе ТКО, образуемых от населения, налаживанию системы обработки и утилизации, либо создаст для этого материальную базу.

Реализация предлагаемых положений законопроекта позволит повысить качество администрирования РОП, увеличить количество утилизируемых отходов в рамках РОП, сократить объем ТКО за счет извлечения отходов упаковки из состава ТКО, что позволит достичь показателей по обработке и утилизации отходов, закрепленных в Национальном проекте "Экология" без привлечения бюджетных средств.

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" не повлечет за собой дополнительных расходов из федерального бюджета.

------------------------------

¹Приказ Росприроднадзора от 13.10.2015 N 810 "Об утверждении Перечня среднестатистических значений для компонентного состава и условия образования некоторых отходов, включенных в федеральный классификационный каталог отходов";

²распоряжение Правительства Российской Федерации от 28.12.2017 N 2971-р "Об утверждении нормативов утилизации отходов от использования товаров на 2018 - 2020 годы"

------------------------------

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" в части совершенствования порядка администрирования расширенной ответственности производителей и контроля исполнения нормативов утилизации отходов от использования товаров"

Предлагаемые проектом изменения в части возложения обязанности исполнения расширенной ответственности производителей (далее - РОП) в отношении отходов упаковки товаров, произведенной на территории РФ как готовый товар, а также упаковки товаров, импортированной/ввезенной в РФ как в составе товара, так и самостоятельно (далее - упаковка) на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство товаров и упаковки товаров, произведенной как готовый товар, на территории РФ, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих импорт товаров, упаковки товаров из третьих стран или ввоз товаров, упаковки товаров из государств - членов Евразийского экономического союза (далее - субъекты РОП) позволят:

- совершенствовать порядок администрирования РОП,

- увеличить количество утилизируемых отходов в рамках РОП, сократить количество отходов упаковки в составе твердых коммунальных отходов (далее - ТКО), что позволит достичь показателей по обработке и утилизации отходов, закрепленных в Национальном проекте "Экология".

Совершенствование администрирования исполнения нормативов утилизации или уплаты экологического сбора обеспечивается за счет уменьшения числа субъектов администрирования.

Информационно-аналитическая система "СПАРК-Интерфакс" содержит сведения о 4 147 производителях упаковки, действующих на территории РФ, в том числе: заводов по производству полой стеклотары - 11, заводов по производству бумажной упаковки - 1 296, заводов по выпуску пластиковой упаковки - 2 717, производителей металлической упаковки - 150.

При этом потребителями упаковки являются не только производители товаров в упаковке, но также организации, осуществляющие фасовку готовых товаров. Сюда относятся предприятия розничной торговли, общественного питания (столовые, пиццерии, кулинарии, кафе, рестораны), а также организации:

- осуществляющие фасовку косметических средств, химических средств, электроники, бытовых товаров, одежды и т. д. (Wildberries, Ozon, Lamoda);

- осуществляющие доставку продуктов питания (Utkonos, Metro, интернет-магазины фермерских продуктов и т. д.),

- осуществляющие фасовку металлопроката, запорной арматуры, строительных материалов (Petrovich, Vseinstrumenti и т.д.),

на которые, в настоящее время распространяется обязанность по исполнению РОП, однако данные организации, зачастую не исполняют РОП, так как администратор экологического сбора просто не имеет ресурса и возможности идентифицировать их как субъектов РОП. Общее число потребителей упаковки не поддается точному определению, так как в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) и Общероссийском классификаторе продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008), утвержденных приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст, отсутствуют отдельные виды деятельности, в ходе которых используется упаковка, попадающая под РОП в соответствии с распоряжении правительства Российской Федерации от 28.12.2017 N 2970-р. К таким видом деятельности относятся: доставка продуктов питания, покупок из интернет-магазинов и т.д.

Отсутствие кодов ОКВЭД и ОКПД для указанных видов деятельности влечет невозможность контроля над объемом потребления упаковки, отсутствие возможности выявить субъектов РОП.

Администрирование в рамках РОП непосредственных производителей упаковки позволит исключить необходимость проверок многочисленных производителей товаров, использующих упаковку, повысит качество администрирования и проверки исполнения требований по утилизации отходов от использования упаковки, не потребует расширения штата сотрудников Росприроднадзора или иных органов и не повлечет увеличение затрат на администрирование.

Увеличение количества утилизируемых в рамках РОП отходов и сокращение количества отходов упаковки в ТКО достигается благодаря установлению 100% норматива утилизации отходов упаковки. Указанная мера обеспечит как стимулирующую функцию РОП, так и возможность создания необходимой базы для обращения с отходами упаковки товаров.

Отмечаемая в настоящее время высокая доля отходов упаковки в составе ТКО свидетельствует о том, что отходы упаковки собираются и утилизируются в малой части, а существенные объемы упаковки выпадают из механизма РОП.

При нынешних объемах производства упаковки, действующих ставках экологического сбора, утвержденных распоряжением Правительства от 28.12.2017 N 2970-р, и исполнения РОП производителями упаковки в виде уплаты экологического сбора сумма поступлений экологического сбора от производителей упаковки составит 33,8 млрд. руб. в год, в том числе:

- от упаковки из бумаги и картона - 9 512 млрд. руб. в год (объем производства 4,0 млн т, ставка экологического сбора 2 378 руб./т);

- от пластиковой упаковки - 11 770 млн. руб. в год (объем производства 3,1 млн т, ставка экологического сбора 3 844 руб./т);

- от упаковки из стекла - 11 347 млн. руб. в год (объем производства 4,8 млн. т, ставка экологического сбора 2 564 руб./т);

- от металлической упаковки - 1 181 млн. руб. в год (объем производства 0,5 млн. т, ставка экологического сбора 2 423 руб./т).

В расчетах использованы данные ФСГС РФ, ООО "Центр системных решений" и отраслевых ассоциаций.

При этом полная уплата экологического сбора на упаковку при исполнении РОП не приведет к росту цен на товары для населения и организаций в связи со следующим: при действующих ставках экологического сбора наибольший рост цен из расчета состава товаров, включенных в минимальную потребительскую корзину, прогнозируется в размере 178 руб. 29 коп. в год, что составляет 0,14% от величины прожиточного минимума в 2019 г., в том числе на продовольственные товары - на 143 руб. 92 коп. в год, непродовольственные товары - 35 руб. 37 коп. в год.

Данные оценки получены исходя из перечня товаров, включенных в минимальную потребительскую корзину, объемов потребления товаров в год, расчетных объемов транспортной и потребительской упаковки, используемой для указанного перечня товаров и действующих ставок экологического сбора.

В качестве примера расчета рассматривается определение суммы экологического сбора на упаковку картофеля. Потребление картофеля в объеме минимальной потребительской корзины составляет 90,7 кг в год. В качестве транспортной тары для картофеля используется полипропиленовая сетка. Масса одной сетки для крупной фасовки - 35 кг - составляет 27 г. Соответственно, масса транспортной тары, приходящаяся на 1 кг картофеля, составит 0,8 г/кг.

Потребительской упаковкой для картофеля наиболее часто является полиэтиленовый фасовочный пакет массой 5 г. Емкость пакета не превышает 1,5-2 кг, однако в отдельных случаях потребители могут приобрести меньшее количество картофеля. Для расчетов принимается масса потребительской упаковки 5 г/кг.

Соответственно, общая масса упаковки на 1 кг картофеля составит 6 г, а общее потребление упаковки из расчета норматива потребления картофеля - 544,2 г в год. Экологический сбор за указанное количество пластиковой упаковки составит 2 руб. 09 коп.

Аналогично произведен расчет экологического сбора на упаковку прочих товаров, входящих в состав потребительской корзины, с учетом используемых видов упаковки, объемов вложения товаров в упаковку и ставок экологического сбора. Сумма экологического сбора на упаковку товаров, включенных в состав минимальной потребительской корзины, составит:

- На упаковку из бумаги и картона - 29 руб. 47 коп. в год;

- На пластиковую упаковку - 122 руб. 50 коп. в год;

- На упаковку из стекла - 22 руб. 04 коп. в год;

- На металлическую упаковку - 4 руб. 29 коп. в год.

В перспективе опережающий темп роста заготовки полезных компонентов по сравнению с созданием мощностей по переработке полезных компонентов, извлекаемых из отходов, создаст профицитное давление на рынок полезных компонентов и обеспечит снижение цен, как на извлекаемые полезные компоненты, так и на продукцию их переработки, тем самым снизив нагрузку на население.

Кроме этого, реализация законопроекта позволит снизить затраты населения на оплату услуг регионального оператора по обращению с ТКО, за счет уменьшения объема отходов, обслуживаемого региональным оператором.

Реализация данного положения законопроекта позволит достичь положительных финансовых результатов в экономической сфере, как то:

- загрузка действующих предприятий и мощностей по переработке BMP за счет построения действующей системы раздельного сбора отходов;

- решение проблемы дефицита сырья для действующих переработчиков BMP;

- удешевление производственных процессов в отрасли переработки BMP,

что в совокупности обеспечит достижение целевых показателей, установленных Национальным проектом "Экология" и исполнение поручений Президента РФ в области устойчивого развития и циклической экономики (Пр-2319 от 15.11.2017, Пр-140ГС от 24.01.2017) без увеличения затрат федерального бюджета.

Перечень
законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления"

В связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" приостановление, изменение, принятие, а также признание утратившими силу актов федерального законодательства не требуется.

Вместе с тем потребуется внести соответствующие изменения в Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2017 N 2971-р "Об утверждении нормативов утилизации отходов от использования товаров на 2018 - 2020 годы".