Пояснительная записка к проекту федерального закона N 942749-7 "О внесении изменения в пункт 1 статьи 10 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 942749-7 "О внесении изменения в пункт 1 статьи 10 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях"

Досье на проект федерального закона

Концепцией законопроекта является закрепление в российском законодательстве порядка изменения правового статуса государственных природных биосферных заповедников Российской Федерации.

В 1970 году на Генеральной Конференции ЮНЕСКО Советским Союзом совместно с другими странами было поддержано создание долгосрочной межправительственной и междисциплинарной программы "The Man and the Biosphere Programme, МАВ" далее - (МАБ, "Человек и биосфера"). Во исполнение программы МАБ заповедники Советского союза, а затем и России, стали включаться в единую всемирную сеть биосферных резерватов. Первыми такими заповедниками Советского Союза стали в 1978 г. Кавказский, Окский, Приокско-Террасный, Сихотэ-Алинский, Центрально-Черноземный заповедники. Последним на сегодняшний день российским заповедником, включенным во всемирную сеть, стал заповедник Горный Урал в 2018 г.

Изначально биосферные резерваты создавались для сохранения нынешнего и будущих поколений типичных природных экосистем - эталонных участков биосферы, генетического фонда растений и животных, сформировавшегося в ходе эволюции. Особое развитие в них должны были получить исследовательские и прикладные работы в области мониторинга окружающей среды. Также они должны были служить базой для развития экологического просвещения и подготовки специалистов ("План действий по биосферным территориям". Первый Конгресс по биосферным резерватам. Минск, 1984 г., утвержден Генеральной конференцией ЮНЕСКО и Административным советом ЮНЕП).

Со временем подходы к понятию биосферного резервата и его функциям изменились. В свете Севильской стратегии (1995 г.), Мадридского (2008 г.) и Лимского плана действий (2016 г.), эталонная функция биосферных резерватов перестала быть главной. Первостепенной стала функция, сводящаяся к хозяйственному использованию биосферного резервата на принципах устойчивого развития.

Ключевым свойством биосферного резервата стала привязка функций к пространству, что достигается путем выделения в биосферном резервате трех последовательно охватывающих друг друга зон: зоны ядра, буферной и переходной зоны. Переходная зона и ее функция - главная в модели биосферного резервата. Это - ведение хозяйственной, экономической деятельности на принципах устойчивого развития. При этом подразумевается, что такая деятельность ведется организованно и управляется посредством механизмов самоуправления. Целью функционирования является достижение стабильного состояния, когда соблюдается баланс между потреблением природных ресурсов и их воспроизводством, и при этом уровень жизни населения находится на приемлемо высоком уровне.

С принятием Севильской стратегии, Мадридского и Лимского планов действий, ряд лучших биосферных заповедников России перестал соответствовать новым критериям, предъявленным к биосферным резерватам. Адаптировать такие биосферные заповедники к требованиям МАБ путем изменения зонирования внутри самих заповедников невозможно в силу действующего законодательства и неприемлемо с точки зрения здравого смысла. Установление же зонирования вокруг заповедников с введением ограничений на природопользование, как правило, тоже невозможно, поскольку все эти территории, так или иначе, уже вовлечены в хозяйственно-экономическую деятельность.

По этой причине, в рамках "Стратегии выхода" (принята на 29 сессии МКС МАБ 12-15.06.2017 г.), МКС МАБ планирует исключение из программы МАБ и всемирной сети биосферных резерватов заповедников Черные земли, Саяно-Шушенского, Кавказского и Окского (письмо МКС МАБ от 02.09.2019 г.).

Вместе с тем, начиная с 1991 года, законодательством РСФСР, а затем - Российской Федерации - была установлена прямая зависимость статуса государственных природных биосферных заповедников и особенностей их функционирования от их вхождения в международную сеть биосферных резерватов.

Так, пунктом 2 а) статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ от 14.03.1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - 33-ФЗ об ООПТ) в категорию государственных природных заповедников включены биосферные заповедники. Пунктом 1 Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации (далее - Положение, утв. Постановление Правительства РСФСР от 18.12.1991 г. N 48 "Об утверждении Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации"), и затем - пунктом 1 статьи 10 33-ФЗ об ООПТ прямо установлено, что статус государственных природных биосферных заповедников имеют лишь государственные природные заповедники, которые входят в международную сеть биосферных резерватов. Пунктом 16 Положения и пунктом 2 статьи 10 33-ФЗ об ООПТ было определено важное структурное и функциональное отличие биосферных заповедников от прочих: к территориям государственных природных биосферных заповедников могли быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования (33-ФЗ об ООПТ в ред. от 14.03.1995 г.).

Территории биосферных полигонов были так или иначе присоединены к территориям таких биосферных заповедников, как Баргузинский в 1987 г. (Постановление Совета Министров Бурятской АССР от 12 июня 1989 г. N 119 г. "Об образовании биосферного полигона Баргузинского биосферного государственного заповедника"), Окский в 1989 г. (Положение о федеральном государственном учреждении "Окский государственный природный биосферный заповедник" (утв. Приказом МПР РФ от 16.05.2003 г. N 431 "Об утверждении Положения о федеральном государственном учреждении "Окский государственный природный биосферный заповедник"), Кавказский в 1992 г. (Постановление Правительства Республики Адыгея от 13.08.1992 г. N 234 "О передаче Кавказскому заповеднику высокогорного пастбища Лагонаки", Положение о Федеральном государственном учреждении "Кавказский государственный природный биосферный заповедник им. X.Г. Шапошникова" (утв. Заместителем Министра природных ресурсов Российской Федерации М.Е. Яковенко 19.07.2000 г.), Саяно-Шушенский в 2001 г. ("Положение о федеральном государственном учреждении "Государственный природный биосферный заповедник "Саяно-Шушенский" (утв. МПР РФ 15.02.2001 г.), Тебердинский в 2010 г. (Распоряжение Правительства РФ от 04.05.2010 г. N 667-р "О создании биосферного полигона Тебердинского государственного природного биосферного заповедника"), и некоторые другие.

Таким образом, особенности правового положения и функционирования государственных природных биосферных заповедников Российской Федерации, а также вся связанная с этим многолетняя практика управления, землепользования, природопользования, инфраструктуры, сложившиеся социально-экономические особенности целых регионов находятся в прямой зависимости от вхождения того или иного заповедника во всемирную сеть биосферных резерватов.

Решение о включении в единую всемирную сеть биосферных резерватов, или исключения из нее принимает Международный Координационный Совет (МКС) ЮНЕСКО, управляющий программой МАБ. Однако, международная сеть биосферных резерватов была создана и существует только в рамках программы МАБ ЮНЕСКО. Участие Российской Федерации в программе МАБ не является следствием исполнения международных договоров Российской Федерации. Таким образом, статус российских биосферных заповедников, предусмотренный статьей 10 33-ФЗ об ООПТ зависит от реализации международной программы ЮНЕСКО, участие в которой не обусловлено международным договором Российской Федерации. Согласно части 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. В рассматриваемом контексте, действующая в настоящее время практика изменения статуса российских государственных природных биосферных заповедников на уровне программы МАБ ЮНЕСКО, а не на уровне российского законодательства, представляется необоснованной.

В целях исключения вышеописанной необоснованной зависимости статуса российских ООПТ от решений международных организаций, предлагается скорректировать пункт 1 ст. 10 33-ФЗ об ООПТ, дополнив ее положением о том, что изменение статуса российских природных биосферных заповедников осуществляется решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.

Принятие законопроекта позволит обеспечить предсказуемость правового регулирования и стабильность правоприменения дифференцированных режимов особой охраны и функционирования государственных природных биосферных заповедников на принципах устойчивого развития.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменения в пункт 1 статьи 10 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях"

Реализация Федерального закона "О внесении изменения в пункт 1 статьи 10 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О внесении изменения в пункт 1 статьи 10 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях"

Принятие Федерального закона "О внесении изменения в пункт 1 статьи 10 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных актов федерального законодательства.