Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1040742-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" и Земельный кодекс Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1040742-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" и Земельный кодекс Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Основная концепция Законопроекта - внесение изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации) и Земельный кодекс Российской Федерации" (далее - ЗК РФ) (далее - поправки) в отношении:

1) установления различных способов приватизации объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - ОКН) в зависимости от состояния ОКН;

2) установления возможности реализации субъектами малого и среднего предпринимательства (далее - субъекты МСП) преимущественного права на возмездное приобретение арендуемых объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр ОКН (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Законопроект направлен на поддержку субъектов МСП ввиду необходимости устранения противоречий законодательства и правовой неопределенности, возникшей в связи с тем, что Верховный Суд Российской Федерации в своем в определении от 12.09.2018 N 301-КГ18-753, А11-10976/2016 указал, что приобретение объекта культурного наследия, находящегося в публичной собственности, может осуществляться только способами, указанными в статье 29 Закона о приватизации, поскольку нормы данного федерального закона являются специальными по отношению к норме статьи 3 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 159). Согласно указанной позиции, в случае установления Законом о приватизации особенностей приватизации отдельных видов недвижимого имущества, не только ОКН, такие нормы закона будут специальными.

Законом N 159 предусмотрена возможность приобретения недвижимого имущества без проведения торгов путем предоставления субъектам МСП, арендующим такое имущества, преимущественного права его выкупа. При этом каких - либо прямо установленных изъятий в отношении ОКН или иного недвижимого имущества ни Законом N 159, ни Законом о приватизации не установлено.

Одновременно с этим, вопросы о необходимости изменения законодательства в части приватизации ОКН были рассмотрены и на "круглом столе" на тему "Особенности реализации программы приватизации федерального имущества в 2020 году", который состоялся на площадке Совета Федерации 7 июля 2020 года.

Законопроекты, находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе в настоящее время (N 855995-7, N 856817-7) не решают поставленных вопросов. Одновременно с этим, законопроект учитывает замечания и предложения, изложенные ФОИВ в заключениях на законопроект N 855995-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" и Федеральный закон "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации объектов культурного наследия)".

1. В отношении установления различных способов приватизации ОКН, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в зависимости от состояния ОКН.

В настоящее время в российском законодательстве имеются противоречия, препятствующие приватизации ОКН - с одной стороны, ОКН (в силу положений ЗК РФ и Закона о приватизации) может отчуждаться только вместе с занимаемым им земельным участком и только на конкурсе (т.е. когда победитель конкурса обязан выполнить определенные конкурсной документацией условия в отношении приобретенного ОКН), а с другой стороны, такой земельный участок не может отчуждаться путем продажи на конкурсе, а должен быть продан или сдан в аренду на аукционе (т.е. когда победителем становится участник, предложивший лучшую цену).

Так, согласно ст. 29 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации) ОКН могут приватизироваться путем продажи исключительно на конкурсе. К ОКН законодательство относит памятники и ансамбли, представляющие собой с точки зрения гражданского права недвижимое имущество - здания, строения и сооружения. Согласно п. 4 ст. 35 ЗК РФ отчуждение здания, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком. В соответствии со ст. 28 Закона о приватизации приватизация зданий, строений и сооружений осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых этим имуществом и необходимых для его использования. А согласно ст. 39.3 ЗК РФ продажа и предоставление в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов.

Также действующие положения Закона о приватизации предусматривают, что право приобретения государственного или муниципального имущества принадлежит тому покупателю, который предложил в ходе конкурса наиболее высокую цену за указанное имущество, при условии выполнения таким покупателем условий конкурса (пункт 2 статьи 20 Закона о приватизации). Предложения о цене государственного или муниципального имущества заявляются участниками конкурса открыто в ходе проведения торгов (пункт 3 статьи 20 Закона о приватизации), при этом одно лицо имеет право подать только одну заявку, а также заявить только одно предложение о цене государственного или муниципального имущества (пункт 9 статьи 20 Закона о приватизации). То есть, участники конкурса изначально находятся в неравных условиях. Победителем всегда будет являться участник, подающий предложения последним, при этом разница в размере предложения по цене, по отношению к предложениям участников, ранее уже заявившим свои предложения по цене будет являться минимальной, поскольку в отличие от аукциона федеральный закон не предусматривает установления шага торгов в этом случае.

Действующий порядок, безусловно, снижает эффективность продажи государственного и муниципального имущества, не соответствует цели приватизации - поступление максимального дохода от реализации имущества в соответствующий бюджет.

Так же следует учитывать и положения пункта 21 статьи 20 Закона о приватизации, устанавливающие исчерпывающий перечень условий конкурса, среди которых единственным условием конкурса, касающимся ОКН, может являться проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр объектов культурного наследия, в порядке, установленном Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия). В терминологии Закона об объектах культурного наследия, являющегося специальным федеральным законом в отношении ОКН, работами по сохранению объекта культурного наследия, являются работы, которые затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности данного объекта культурного наследия, проводятся в соответствии с требованиями указанного Федерального закона и Градостроительного кодекса РФ. Из чего следует, что условия конкурса, определенные Законом о приватизации и являющиеся исчерпывающими, могут распространяться только на объекты требующие реконструкции, то есть ОКН, находящиеся в неудовлетворительном состоянии. В свою очередь сохранение ОКН - меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности ОКН, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление ОКН для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ.

Положения пункта 22 статьи 20 Закона о приватизации, касающиеся порядка разработки и утверждения условий конкурса, порядка контроля за их исполнением, также коррелируются с положениями Закона об объектах культурного наследия и распространяются на ОКН, находящиеся в неудовлетворительном состоянии, в отношении которых предусмотрено выполнение именно работ по сохранению.

Противоречащими Закону об объектах культурного наследия является и действующее положение пункта 6 статьи 29, которое устанавливает срок выполнение условий конкурса не более семи лет, и не учитывает, что указанные срок может касаться только сроков проведения работ по сохранению в отношении ОКН, находящихся в неудовлетворительном состоянии, в то время как условие конкурса, в части соблюдения требований Закона об объектах культурного наследия является бессрочным, и действует в отношении всего срока владения, пользования и распоряжения ОКН.

Соответственно, действующие положения Закона о приватизации не учитывают особенности приватизации ОКН, в отношении которых не требуется проведение работ по сохранению, а требуется соблюдение установленных Законом об объектах культурного наследия требований к содержанию, использованию и доступу к ОКН.

Для устранения указанного противоречия Законопроектом предлагается осуществлять продажу ОКН либо на аукционе, либо на основе конкурсных процедур, в зависимости от того, к какой группе относится предлагаемый к приватизации ОКН - находящихся в удовлетворительном состоянии или в неудовлетворительном. Судьба занимаемых объектами культурного наследия земельных участков тоже будет зависеть от состояния этих объектов.

Предлагается отказаться от конкурсных процедур для ОКН, состояние которых является удовлетворительным. Такие объекты будут приватизироваться путем продажи их на аукционе вместе с занимаемыми ими земельными участками. Поступившие от покупателей предложения будут сопоставляться исключительно по цене. В любом случае ОКН, проданный новому собственнику в удовлетворительном состоянии, всегда будет сопровождать Охранное обязательство собственника, обязывающее его сохранять ОКН в надлежащем виде, что не повлечет снижения уровня их правовой охраны.

Что касается ОКН, состояние которых не является удовлетворительным (критерии отнесения ОКН к ОКН, находящимся в неудовлетворительном состоянии, утверждены Постановлением Правительства РФ от 29.06.2015 N 646), то в отношении них предлагается установить новые правила отчуждения - ОКН будет продан по итогам конкурса и без одновременного отчуждения земельных участков под ними. Земельный участок, на котором расположен ОКН, находящийся в неудовлетворительном состоянии, будет предоставляться новому собственнику ОКН исключительно в аренду на срок выполнения условий конкурса при установлении минимальной арендной плате. После выполнения условий конкурса новому собственнику предоставят право выкупить указанный земельный участок в соответствии с п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ.

Законопроектом также предлагается скорректировать положения о задатке, вносимом претендентом для участия в конкурсе по продаже (сдаче в аренду) ОКН, находящихся в неудовлетворительном состоянии, установив его размер - 20% от кадастровой стоимости ОКН, находящихся в неудовлетворительном состоянии, что позволит органам государственной власти и местного самоуправления, при необходимости, устанавливать такой задаток, как своеобразный механизм защиты от возможных срывов проведения конкурсов, а также обеспечить участие в конкурсах заинтересованных в приобретении и восстановлении ОКН лиц.

Кроме того, предлагается включить в условия конкурса и договор купли-продажи в случае продажи ОКН, находящегося в неудовлетворительном состоянии, перечня основных работ по сохранению такого ОКН, а также обязательства по получению и предоставлению покупателем банковской гарантии исполнения обязанности провести работы по сохранения ОКН в объеме, определяемом из стоимости работ по сохранению ОКН (не менее 35%), указанной в согласованной в установленном порядке проектной документации на проведение таких работ. Указанные положения позволят решить проблему, связанную с обеспечением исполнения обязанности покупателя по проведению работ по восстановлению и сохранению указанных ОКН, а также с подтверждением платежеспособности нового собственника.

Изменения позволят вовлечь ОКН в хозяйственный оборот и эффективно обеспечить сохранение ОКН, находящихся в удовлетворительном состоянии) и восстановление ОКН, находящихся в неудовлетворительном состоянии.

2. В отношении установления возможности реализации субъектами МСП преимущественного права на возмездное приобретение арендуемых ОКН, включенных в единый государственный реестр ОКН (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Передача ОКН частным организациям, в целом, является общемировой практикой, обеспечивающей сохранение, поддержание, восстановление объектов культурного наследия, привлечение туристов, подержание мирового туристического интереса к региону, освобождение бюджета региона от соответствующих расходов.

В законодательстве о приватизации ранее предусматривалось, что ОКН могут приватизироваться в порядке и способами, которые установлены Законом о приватизации, при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию. Таким образом, особенности отчуждения ОКН, в том числе арендуемых субъектами МСП, заключались в наличии законодательного условия об обременении таких объектов охранными обязательствами.

Особенности приватизации ОКН, в частности возможные способы приватизации таких объектов, предусмотрены пунктом 1 статьи 29 Закона о приватизации в редакции, действующей с 22.01.2015 года.

В вопросе применения данной нормы к правоотношениям по приватизации государственного (муниципального) имущества в порядке реализации субъектами МСП преимущественного права на возмездное приобретение арендуемого имущества следует отметить, что особенности участия субъектов МСП в указанной приватизации не регулируются Законом о приватизации и установлены специальным Законом N 159-ФЗ.

Законопроект не предполагает установления дополнительного способа приватизации для субъектов МСП. Особые условия приобретения арендуемого имущества, как указано выше, предоставлено субъектам МСП Законом N 159-ФЗ. Законопроектом лишь исключается из особенностей приватизации ОКН их продажа на конкурсе для субъектов МСП.

Внесение изменений позволит однозначно установить, что субъекты МСП имеют преимущественное право на возмездное приобретение арендуемых ОКН с соблюдением субъектами МСП требований законодательства об объектах культурного наследия.

В законодательстве о приватизации ранее предусматривалось, что ОКН могут приватизироваться в порядке и способами, которые установлены Законом о приватизации, при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию. Таким образом, особенности отчуждения ОКН, в том числе арендуемых субъектами МСП, заключались в наличии законодательного условия об обременении таких объектов охранными обязательствами.

Учитывая, в том числе, положения Закона приватизации, регулирующего порядок приватизации ОКН, бюджеты различного уровня не дополучают млрд рублей ежегодно. Помимо пополнения бюджетов предлагаемые в Законопроекте поправки позволят освободить бюджеты от расходов на содержание, поддержание и восстановление объектов культурного наследия.

Например, если ранее в Санкт-Петербурге за период с января 2015 года по март 2019 года субъектами МСП было реализовано право в отношении 53 ОКН на сумму 2,5 млрд рублей, то с марта 2019 года было отказано в реализации субъектами МСП преимущественного права в отношении 64 ОКН.

3. В отношении положений Законопроекта об объектах речных портов.

В силу пункта 1 статьи 30.3 Закона о приватизации портовые гидротехнические сооружения (в том числе причалы), перегрузочные комплексы и иное расположенное в речном порту федеральное имущество, за исключением имущества, не подлежащего приватизации в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - объекты речного порта), могут приватизироваться в порядке и способами, предусмотренными данным законом, с учетом особенностей, установленных положениями указанной статьи, при условии их обременения обязательством по использованию в целях обслуживания пассажиров и судов, погрузки, выгрузки, приема, хранения и выдачи грузов, взаимодействия с другими видами транспорта.

Согласно пункту 8 статьи 30.3 Закона о приватизации в случае отказа лица, обладающего преимущественным правом покупки объекта речного порта, от использования преимущественного права на приобретение объекта речного порта, либо в случае неподписания указанным лицом договора купли-продажи в срок, установленный пунктом 7 данной нормы, приватизация объекта речного порта осуществляется путем проведения конкурса в порядке, установленном Законом о приватизации.

Порядок проведения конкурса предусмотрен статьей 20 Закона о приватизации, но данной нормой регламентируется продажа конкретного имущества, в перечень которого объекты речных портов не входят.

В этой связи Законопроект содержат положения, направленные на однозначное толкование норм Закона о приватизации, связанных с реализацией положений о приватизации объектов речных портов путем проведения конкурса.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" и Земельный кодекс Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" и Земельный кодекс Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" и Земельный кодекс Российской Федерации"

Принятие и реализация данного Федерального закона не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия актов федерального законодательства.