Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам на проект федерального закона N 1024843-7 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации" (о налогообложении налогом на добавленную стоимость экспортируемых сырьевых товаров), внесенный депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, М.В. Емельяновым, В.К. Гартунгом, О.А. Ниловым, Д.А. Иониным, О.В. Шеиным (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев указанный законопроект, Комитет по бюджету и налогам отмечает следующее.

Рассматриваемый законопроект является альтернативным к законопроектам N 903200-7 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации от 05.08.2000 N 117-ФЗ" (о снижении ставки налога на добавленную стоимость), внесенному депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, В.К. Гартунгом, В.В. Белоусовым, А.Н. Грешневиковым, М.В. Емельяновым, С.И. Крючеком, И.Ю. Моляковым, Ф.С. Тумусовым, О.В. Шеиным, и N 918286-7 "О внесении изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части оптимизации ставок налога на добавленную стоимость в целях восстановления и развития потенциала экономики Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы Г.А. Зюгановым, И.И. Мельниковым, В.И. Кашиным, Н.В. Коломейцевым, В.С. Шурчановым и другими.

Законопроектом предлагаются в главу 21 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс) изменения, направленные, по мнению его авторов, на создание механизма, который бы предусматривал невозникновение сумм налога на добавленную стоимость (далее - НДС), подлежащих возмещению при реализации на экспорт сырьевых товаров. Для достижения указанной цели предлагается:

наделить Правительство Российской Федерации полномочиями по установлению налоговых ставок НДС в отношении сырьевых товаров в размере от 0 до 20 процентов по каждому виду товара. При этом указанное право предлагается распространить как на экспортируемые товары, так и на реализуемые на внутреннем рынке;

уточнение определения сырьевых товаров;

распространение права на принятие к вычету сумм НДС в общем порядке (а не на момент определения налоговой базы в соответствии со статьей 167 Налогового кодекса) на операции по реализации на экспорт сырьевых товаров.

Согласно пояснительной записке к законопроекту им устанавливается принципиально иной подход к налоговому режиму экспорта сырьевых товаров, предусматривающий невозможность возмещения НДС при их реализации, поскольку возмещение НДС призвано стимулировать экспорт высокотехнологичной продукции, а не сырья.

При этом, можно предположить, что возникновение сумм НДС, подлежащих возмещению из федерального бюджета при экспорте сырьевых товаров, не будет возникать в результате принятия законопроекта в связи с тем, что Правительство Российской Федерации установит ненулевую (а точнее - 20-процентную) ставку налога на указанные экспортируемые товары.

Комитет не поддерживает рассматриваемую законодательную инициативу по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 53 Налогового кодекса налоговые ставки по федеральным налогам (к которым в соответствии со статьей 13 Налогового кодекса отнесен НДС) устанавливаются Налоговым кодексом.

При этом, статьей 17 Налогового кодекса определено, что налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога.

Указанные положения Налогового кодекса соответствуют правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой федеральный налог считается законно установленным лишь в том случае, если законом определены все существенные элементы налогового обязательства, к которым относится и налоговая ставка (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2004 N 70-О). При этом ее установление также как и изменение, - компетенция законодателя (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.02.2019 N 10-П).

Таким образом, предлагаемая законодательная мера о наделении Правительства Российской Федерации полномочиями по установлению налоговых ставок НДС в отношении сырьевых товаров противоречит указанным нормам Налогового кодекса и позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

Кроме того, рассматриваемая законодательная мера:

вступает в противоречие с пунктом 1 статьи 164 Налогового кодекса, которым уже установлена нулевая ставка налога в отношении экспортируемых товаров, а также с пунктами 2 и 3 указанной статьи Налогового кодекса, которыми также уже установлены ставки НДС в размере 10 и 20 процентов соответственно, и в которые законопроектом не вносятся изменения, несмотря на то, что проектируемым пунктом 8 статьи 164 Налогового кодекса Правительства Российской Федерации наделяется полномочиями по установлению ставок налога на сырьевые товары (как на экспортируемые, так и на реализуемые на внутреннем рынке);

не учитывает норму пункта 5 статьи 164 Налогового кодекса, которой не предусматривается возможность применения при ввозе товаров на территорию Российской Федерации и иные территории, находящиеся под ее юрисдикцией, иных ставок налога кроме указанных в пунктах 2 и 3 указанной статьи Налогового кодекса.

Следует также отметить, что 13.03.2019 Государственной Думой был рассмотрен и отклонен проект федерального закона N 493047-7 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, О.Н. Епифановой, М.В. Емельяновым, О.А. Ниловым и другими (далее - законопроект N 493047-7), которым предлагалась отмена налогообложения НДС по налоговой ставке 0 процентов при реализации сырьевых товаров на экспорт.

При этом Комитетом в заключении на указанный законопроект отмечалось, что отмена возможности применения нулевой ставки НДС при экспорте сырьевых товаров будет означать их налогообложение по общеустановленной ставке (20 процентов). Соответственно, при ввозе экспортированных из Российской Федерации сырьевых товаров на территорию страны-импортера указанные товары будут облагаться косвенными налогами повторно.

Таким образом, отказ от нулевой ставки НДС при экспорте сырьевых товаров противоречит применяемому в международной практике в целях исключения двойного налогообложения принципу взимания косвенных налогов в стане назначения, приведет к росту стоимости российских сырьевых товаров на мировых рынках за счет такого двойного налогообложения и, как следствие, к снижению их конкурентоспособности и их замещению товарами из других стран.

Таким образом, указанный законопроект не только не достигал своей цели в виде получения максимальных дополнительных доходов, направляемых в федеральный бюджет от реализации на экспорт сырьевых товаров, но и мог привести к потере зарубежных рынков сбыта указанных товаров. Между тем, уменьшение российского экспорта сырья может привести к снижению объемов его производства, сокращению числа рабочих мест и закрытию ряда производств, ориентированных на экспорт сырьевых товаров и, соответственно, негативно отразиться на уровне доходов бюджетной системы.

Данная позиция Комитета в полной мере относится и к рассматриваемому законопроекту, целью которого фактически также является отмена нулевой ставки НДС на экспорт сырьевых товаров.

Комитет Государственной Думы по энергетике в своем заключении на законопроект отмечает, что введение ставки НДС, отличной от нулевой, сделает неконкурентным российский уголь на мировом рынке и ухудшит и без того тяжелое положение российской угольной отрасли. Поскольку в настоящее время нет определенности относительно сроков восстановления цен на уголь на мировых рынках, введение дополнительной составляющей стоимости угля в виде НДС окажет катастрофическое влияние на отрасль в целом и приведет к еще большему кризису с непредсказуемыми последствиями.

Комитет Государственной Думы по энергетике обращает внимание также и на сложную ситуацию на рынке углеводородов. По мнению этого Комитета, любое изменение налоговой нагрузки приведет либо к необходимости снижения других видов налогов или таможенных пошлин или сделает работу отрасли и отдельных компаний нерентабельной, а их продукцию на мировом рынке неконкурентоспособной.

По мнению авторов законопроекта, возмещение НДС призвано стимулировать экспорт высокотехнологичной продукции, а не сырья. Однако, положений, направленных на стимулирование переработки сырьевых товаров, рассматриваемый законопроект (как и законопроект N 493047-7) не содержит. В связи с этим Комитет считает необходимым обратить внимание на то, что в рамках совершенствования налогообложения в нефтегазовой отрасли последовательно предпринимаются меры, направленные на стимулирование направления нефтяного сырья не на экспорт, а на переработку на отечественные НПЗ, а также на стимулирование увеличения глубины переработки нефти и выработки светлых нефтепродуктов (например, предусмотрено применение дополнительного инвестиционного коэффициента, увеличивающего размер "обратного акциза" на нефтяное сырье, при условии создания новых мощностей (увеличению мощности действующих мощностей) по глубокой переработке нефтяного сырья и (или) новых объектов основных средств).

Следует также учитывать, что заявленный в пояснительной записке к законопроекту подход, предусматривающий невозможность возмещения НДС при реализации на экспорт сырьевых товаров, может быть основан только на налогообложении указанных товаров по общеустановленной ставке и не соответствует положениям главы 21 Налогового кодекса, в соответствии с которыми возмещение НДС не осуществляется по отдельно взятым операциям (в частности, по операциям реализации на экспорт сырьевых товаров). Возмещение сумм НДС осуществляется в случае, если по итогам налогового периода сумма налоговых вычетов превышает общую сумму налога, исчисленную по операциям, признаваемым объектом налогообложения в соответствии с подпунктами 1 - 3 пункта 1 статьи 146 Налогового кодекса.

Согласно финансово-экономическому обоснованию к законопроекту в результате отмены возмещения НДС экспортерам сырьевых товаров дополнительные доходы федерального бюджета могут составить до 1 726,4 млрд. рублей. При этом существенную нагрузку испытают бюджеты субъектов Российской Федерации: их потери по налогу на прибыль организаций могут составить до 311 млрд. руб., а потери федерального бюджета - до 34 млрд. рублей. Потери бюджетов субъектов Российской Федерации авторами законопроекта предлагается нивелировать перераспределением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации за счет дополнительных доходов, образуемых в результате принятия законопроекта.

Между тем, не представляется возможным определить на каких данных основываются указанные показатели, а также за счет чего могут возникнуть потери федерального и региональных бюджетов по налогу на прибыль организаций.

Правительство Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, а также Комитет Государственной Думы по энергетике законопроект не поддерживают.

В связи с изложенным, Комитет по бюджету и налогам рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона N 1024843-7 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации".

Председатель Комитета

А.М. Макаров