Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 11 декабря 2020 г. к N 240, п. 1.2. по проекту федерального закона N 1040742-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" и Земельный кодекс Российской Федерации" (об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации объектов культурного наследия)" (внесенному сенаторами Российской Федерации А.В. Кутеповым и С.В. Мамедовым) (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 11 декабря 2020 г. к N 240, п. 1.2.
по проекту федерального закона N 1040742-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" и Земельный кодекс Российской Федерации" (об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации объектов культурного наследия)"
(внесенному сенаторами Российской Федерации А.В. Кутеповым и С.В. Мамедовым)
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 1040742-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" и Земельный кодекс Российской Федерации" (об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации объектов культурного наследия), (далее - законопроект) и считает необходимым отметить следующее.

Законопроект направлен на совершенствование правового регулирования отношений, связанных с приватизацией объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - ОКН), а также портовых гидротехнических сооружений (в том числе причалов), терминалов, перегрузочных комплексов и иного расположенного в речных портах государственного и муниципального имущества, предназначенного для обслуживания пассажиров и судов, погрузки, выгрузки, приема, хранения и выдачи грузов, взаимодействия с другими видами транспорта (далее - объекты речных портов).

Законопроект устанавливает особенности приватизации ОКН и занимаемых ими земельных участков. В частности, концепцией предлагается осуществлять продажу ОКН на аукционе или на конкурсе в зависимости от текущего состояния объекта приватизации - удовлетворительное или неудовлетворительное. Этим же критерием определяться последующая судьба занимаемого ОКН земельного участка и возможность его передачи в аренду или отчуждения в частную собственность покупателя.

Законопроектом предложен вариант урегулирования возникших в связи с вынесением Верховным Судом РФ определения от 12.09.2018 по делу N 301-КГ18-753 трудностей правого соотнесения положений Федерального закона N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон N 178-ФЗ) и Федерального закона N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" (далее - Закон N 159-ФЗ) в части реализации субъектами малого и среднего предпринимательства (далее - субъектами МСП) своего преимущественного права на приобретение в собственность арендуемых ими недвижимого имущества ОКН.

Комитет в целом поддерживает концепцию законопроекта, считает ее актуальной, позволяющей достичь поставленной законопроектом цели - повышения эффективности процесса приватизации ОКН и объектов речных портов и вовлечения их в хозяйственный оборот. Вместе с тем, Комитет обращает внимание на ряд проектируемых положений, нуждающихся в дополнительной проработке.

Статья 217 Гражданского кодекса РФ устанавливает особый статус и высший правовой приоритет законов о приватизации над положениями Гражданского кодекса РФ и иных законодательных актов РФ. При этом не допускается отчуждение публичного имущества в частную собственность способами, не упомянутыми в Законе N 178-ФЗ в качестве способов приватизации.

В этой связи проектируемую законопроектом норму, предполагающую возможность установления законодательным актом РФ (в данном случае Законом N 159-ФЗ), непосредственно не регламентирующим вопросы приватизации, особенностей отчуждения публичного имущества в виде приобретения (выкупа по рыночной стоимости на внеконкурсной основе) субъектами МСП арендуемого ими государственного или муниципального имущества (в частности ОКН) без внесения соответствующих корреспондируемых изменений в базовый Федеральный закон о приватизации (Закон N 178-ФЗ) требует соотнесения с положениями гражданского законодательства.

Необходимо принять во внимание, что именно перечисленные выше доводы о специальном статусе правового регулирования вопросов приватизации и исчерпывающим (закрытом) перечне предусматриваемых законодательством РФ способов приватизации ОКН - преобразование унитарного предприятия в хозяйственное общество, продажа на конкурсе или внесение в качестве вклада в уставный капитал акционерного общества при условии обременения указанных объектов требованиями к содержанию, использованию, сохранению и обеспечению доступа - обусловили данную позицию Верховного Суда РФ.

В этой связи, по мнению Комитета, возникшие в связи с принятием упомянутого решения Верховного Суда РФ затруднения в правоприменительной практике может быть устранены путем дополнения пункта 1 статьи 29 Закона N 178-ФЗ положением устанавливающим выкуп субъектами МСП арендуемого публичного имущества способом приватизации, порядок которого регламентируется Законом N 159-ФЗ.

Комитет отмечает, что законопроектом не учитывается ряд существенных практических аспектов выкупа субъектами МСП арендованного публичного имущества, имеющего статус ОКН.

В частности, особенностью сферы малого и среднего бизнеса является то, что субъекты МСП, как правило, арендуют для ведения бизнеса отдельные помещения в производственных и административных зданиях или их части. Для отдельных ОКН, таких как торговые ряды, гостиные дворы в силу специфики их назначения является типичной ситуация с множественностью арендаторов из сферы малого и среднего предпринимательства, когда арендуется обособленное помещение в ОКН. При реализации в соответствии с Законом N 159-ФЗ своего преимущественного права на приобретение арендуемого недвижимого имущества субъекты МСП становятся собственниками только определенных помещений в таком объекте или части в нем.

Спецификой охранного обязательства является то, что оно выдается на объект культурного наследия в целом, а в предмет охраны такого объекта могут входить как элементы интерьера отдельных помещений, так и, так называемые, места общего пользования (лестницы, холлы, коридоры), а также непосредственно фасад здания, также не имеющий конкретного собственника в случае, если конкретное здание ОКН имеет более одного собственника. При наличии нескольких собственников помещений или долей в праве собственности на объект недвижимости, обладающий статусом ОКН, каждый из них, с точки зрения Закона N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия) несет ответственность за соблюдение охранного обязательства на данный объект.

При этом действующие редакции Закон об объектах культурного наследия и Закона N 178-ФЗ в достаточной мере не регулируют механизм выполнения охранных обязательств и последствия их нарушения в случае наличия нескольких собственников помещений в едином ансамбле ОКН или на его части. Так, согласно статье 47.6 Закона об объектах культурного наследия в случае, если ОКН принадлежит на праве собственности нескольким лицам, охранное обязательство подлежит выполнению каждым из указанных лиц. При этом не установлены процедуры согласования между такими лицами в отношении проведения необходимых ремонтных и реставрационных работ в отношении ОКН, распределения бремени финансирования таких работ и пределы ответственности за их невыполнение или ненадлежащее выполнение, в том числе в случае, если часть собственников была готова профинансировать соответствующие работы, а часть не выполнила свои обязательства.

В этой связи при подготовке законопроекта ко второму чтению указанные аспекты нуждаются в дополнительной законодательной регламентации.

Комитетом поддерживаются новеллы законопроекта в части совершенствования действующих процедур продажи ОКН, которые за время реализации на практике показали свою недостаточную эффективность.

Наибольшее количество претензий участников приватизации ОКН вызывала правовая непоследовательность судьбы земельного участка, занимаемого приватизируемым ОКН, и несоответствие режима правового регулирования. С одной стороны, ОКН (в силу положений Земельного кодекса РФ и Закона N 178-ФЗ) подлежит отчуждению из публичной собственности исключительно вместе с занимаемым им земельным участком и только на конкурсе (когда победитель конкурса принимает на себя определенные конкурсной документацией обязательства в отношении приобретенного ОКН), а с другой стороны, такой земельный участок не может отчуждаться путем продажи на конкурсе, а должен быть продан или сдан в аренду на аукционе (т.е. когда победителем становится участник, предложивший за него набольшую цену).

Также действующие положения Закона N 178-ФЗ предоставляют право приобретения государственного или муниципального имущества покупателю, предложившему наиболее высокую цену за указанное имущество, При этом предложения о цене имущества заявляются участниками конкурса открыто в ходе проведения торгов, при этом участник имеет право подать одну заявку и заявить одно предложение о цене государственного или муниципального имущества. Таким образом, победителем торгов всегда являться участник, подающий свою заявку последней, что позволяет ему заявить минимальную разницу в цене предложения, по отношению к предложениям остальных участников, поскольку в отличие от аукциона Закон N 178-ФЗ не предусматривает установления в этом случае шага проведения торгов и прямого торга участников по величине своих предложений.

В соответствии со статьей 29 Закона N 178-ФЗ отчуждение ОКН в частную собственность допускается лишь посредством продажи такого имущества исключительно на конкурсе, где во главу отбора ставились обязательства покупателя по исполнению требований к содержанию, использованию и доступу к ОКН, значительно ограничивает вовлечение ОКН в хозяйственный оборот, снижает привлекательность ОКН как объекта инвестирования, а с ней и заинтересованность бизнеса в участии в приватизации таких объектов и объем привлекаемых в сохранение ОКН частных инвестиций. В указанном контексте Комитет считает целесообразным проведение систематизации используемых в методике приватизации ОКН подходов, установление конкурентных способов определения победителя и приватизации ОКН без причинения ущерба их историко-культурной составляющей.

Поскольку при продаже ОКН новый собственник объекта приватизации в любом случае принимает на себя охранные обязательства в отношении ОКН (в том числе в части выполнения требований по его сохранению, содержанию и использованию) по мнению Комитета ко второму чтению законопроект логично дополнить положениями, устанавливающими в отношении ОКН конкурсные процедуры приватизации посредством проведения аукциона с установлением в заключаемом по его итогам договоре обязательств победителя в отношении ОКН, которые априори принимаются участниками аукциона при подаче заявок. При этом также необходимо будет предусмотреть внесение соответствующих корреспондирующих изменений в статьи 22, и 39 Земельного кодекса РФ.

В целях унификации законодательства о приватизации Комитету также представляются обоснованными внедрение аналогичного системного подхода к регулированию процедур приватизации иных видов имущества, в частности распространения на объекты речных портов положений о порядке продажи имущества на конкурсе, в настоящее время регламентируемых статьей 20 Закона N 178-ФЗ.

С учетом вышеизложенного, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям поддерживает концепцию проекта федерального закона N 1040742-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" и Земельный кодекс Российской Федерации" и рекомендует Государственной Думе одобрить законопроект при его рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев