Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1013018-7 "О внесении изменений в статьи 201 и 285 Уголовного кодекса Российской Федерации в части уточнения понятия "должностное лицо" внесен Правительством Российской Федерации (утв. решением Комитета от 20 октября 2020 г. N 146/5) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1013018-7 "О внесении изменений в статьи 201 и 285 Уголовного кодекса Российской Федерации в части уточнения понятия "должностное лицо"
внесен Правительством Российской Федерации
(утв. решением Комитета от 20 октября 2020 г. N 146/5)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 30 сентября 2020 года (протокол N 284, пункт 12) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в качестве соисполнителя рассмотрен проект федерального закона N 1013018-7 "О внесении изменений в статьи 201 и 285 Уголовного кодекса Российской Федерации в части уточнения понятия "должностное лицо", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект).

Законопроектом предлагается расширить понятие "должностного лица" - специального субъекта преступлений в нормах Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) - а именно: 1) против интересов службы в коммерческих и иных организациях - лицо, выполняющее функции единоличного исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа, а также лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях; 2) против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления - лица, замещающие должности в государственных внебюджетных фондах, государственных корпорациях, государственных компаниях, публично-правовых компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, хозяйственных обществах, в высшем органе управления которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование имеют право прямо или косвенно (через подконтрольных им лиц) распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами голосов либо в которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование имеют право назначать (избирать) единоличный исполнительный орган и (или) более пятидесяти процентов состава коллегиального органа управления, в акционерных обществах, в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении такими акционерными обществами ("золотая акция"), а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

По данному законопроекту в части своего ведения Комитет отмечает следующее. Должностные лица являются руководителями организаций либо органов власти (их представителями) и обладают особым правовым, общественным и публичным статусом. Общественная опасность преступлений, совершаемых должностными лицами, во многом заключается во вреде, который они причиняют эффективной деятельности государственных и муниципальных органов и учреждений, организаций, в дестабилизации работы публичного аппарата. В результате должностных преступлений подрывается авторитет власти, падает доверие населения, развивается негативное отношение к власти. Должностные преступления причиняют существенный вред также и правам и законным интересам граждан, организаций. Нормы законопроекта направлены на совершенствование системы запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, и заслуживают поддержки.

В тоже время полагаем, что вопрос привлечения к ответственности должностных лиц следует рассматривать комплексно, в том числе рассмотреть возможность внесения корреспондирующих изменений в специальные федеральные законы, устанавливающие статус лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы.

Следует обратить внимание на то, что разное отраслевое законодательство по-разному дает ответ на вопрос о том, кого относить к должностным лицам. Термин "должностное лицо" можно встретить в текстах многих нормативных актов (Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации и другие), но далеко не всегда в этих нормативных актах раскрывается его содержание, что приводит к различному отраслевому толкованию.

Например, применительно к должностным лицам местного самоуправления, статус которых обозначен в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", стоит отметить следующее. Анализ полномочий представительного органа муниципального образования показывает, что данный орган обладает довольно обширными полномочиями, в том числе распорядительными (например, вправе определять порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности). Представительный орган муниципального образования является коллегиальным органом, может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Решения принимаются, как правило, простым большинством. Причем голоса всех депутатов равны.

Свои властные полномочия депутат реализует исключительно через работу в представительном органе путем совместного участия с другими депутатами в принятии решений, выработке рекомендаций, вынесении депутатского запроса и так далее. В этом и заключается специфика депутатской деятельности: в рамках представительного органа его голос может значить очень многое, однако самостоятельной властью он не обладает.

Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что при применении норм административного законодательства депутат представительного органа муниципального образования должностным лицом не является, а при применении норм уголовного законодательства - является, особенно по коррупционным преступлениям.

Судебная практика показывает, что не отнесение лица к должностным лицам специальным законом не означает невозможность его привлечения к ответственности на основании УК РФ.

Стоит обратить внимание на то, что расширение понятия "должностное лицо" налагает на определенный круг лиц дополнительную ответственность и, по мнению Комитета, должно сопровождаться внесением изменений в законодательство о противодействии коррупции. Так, в настоящий момент для большинства лиц, замещающих обозначенные в законопроекте должности, никаких антикоррупционных ограничений, обязанностей и запретов не установлено. С рассмотрения Государственной Думы снят проект федерального закона N 601000-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции", нормы которого вводили обязанность для вышеуказанных лиц подавать сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих и своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, соблюдать требование о предотвращении и урегулировании конфликта интересов (в том числе передавать ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций в доверительное управление), о сообщении об обращениях с целью склонения к совершению коррупционных правонарушений, а также о запрете открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Полагаем, что вопрос требует проработки и комплексного подхода, в том числе предусматривающего распространения на указанных в законопроекте лиц требований, ограничений и обязанностей, предусмотренных антикоррупционным законодательством.

Принимая во внимание вышеизложенное Комитет поддерживает концепцию законопроекта с учетом предложений и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко