Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству от 30 сентября 2020 г. N 204 (3.1) на проект федерального закона N 1023225-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о совершенствовании института комплексного развития территорий и механизмов расселения аварийного и ветхого жилья), внесенный сенаторами Российской Федерации Н.А. Журавлевым, О.В. Мельниченко, А.А. Шевченко и депутатом Государственной Думы Е.С. Москвичевым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству от 30 сентября 2020 г. N 204 (3.1)
на проект федерального закона N 1023225-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о совершенствовании института комплексного развития территорий и механизмов расселения аварийного и ветхого жилья), внесенный сенаторами Российской Федерации Н.А. Журавлевым, О.В. Мельниченко, А.А. Шевченко и депутатом Государственной Думы Е.С. Москвичевым

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 23.09.2020 года (выписка из протокола N 282, п. 21) Комитет Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального N 1023225-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о совершенствовании института комплексного развития территорий и механизмов расселения аварийного и ветхого жилья), внесенный сенаторами Российской Федерации Н.А. Журавлевым, О.В. Мельниченко, А.А. Шевченко и депутатом Государственной Думы Е.С. Москвичевым, (далее - законопроект) в части своей компетенции.

Законопроектом предлагается внести изменения в три основополагающих кодекса Российской Федерации: Градостроительный, Жилищный и Земельный. Реализация предложенной законодательной инициативы затрагивает целый комплекс правовых норм гражданского, жилищного, градостроительного, земельного, административного и других отраслей законодательства.

Законопроект направлен на совершенствование института комплексного развития территорий и механизмов расселения аварийного жилья и жилья, подлежащего сносу или реконструкции на основании адресных программ, утверждаемых в соответствии с жилищным законодательством, путем принудительного изъятия недвижимого имущества.

В законопроекте отсутствует целостный подход к проектам комплексного развития территории (далее - КРТ), выделяются три фрагментарных случая: 1) проекты КРТ по преобразованию застройки многоквартирными домами; 2) проекты КРТ по преобразованию иной застройки (за исключением многоквартирных домов); 3) проекты КРТ по освоению незастроенных территорий.

Для проектов КРТ по преобразованию застройки многоквартирными домами и проектов КРТ по преобразованию иной застройки предлагается подход с установлением таких требований лишь к 50 процентам земель или земельных участков в границах территории комплексного развития. Это означает, что на "других 50 процентах территории" могут располагаться любые объекты или это могут быть незанятые объектами земли/земельные участки, а для таких участков критерии отсутствуют.

Представляется, что для реализации проектов КРТ необходимо четко описать какие объекты недвижимости могут располагаться на территории КРТ с установлением прозрачных критериев таких объектов (аварийность, ветхость, опасность для жизни и здоровья людей и т.д.) и возможности проведения различных мероприятий по приведению таких объектов в нормативное состояние.

Только четкая обоснованность необходимости комплексного градостроительного преобразования территории может служить основой для достижения общественной поддержки реализации таких проектов. В противном случае можно прогнозировать резкое общественное неприятие таких проектов, что не позволит их реализовать на практике.

Законопроектом предлагается дополнить ЖК РФ разделом II.1, посвящённым адресным программам по сносу и реконструкции многоквартирных домов.

Это приводит к бессистемности и запутанности положений Жилищного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, представляется непоследовательным такое регулирование, при котором адресные программы по сносу или реконструкции многоквартирных домов будут утверждаться и реализовываться в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации, а региональные адресные программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда - в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

В связи с этим представляется целесообразным внести проектируемый раздел в Федеральный закон от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", определив его специфическую функциональную направленность, как это сделано в отношении региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.

Законопроект не содержит указаний определения адресной программы сноса и реконструкции, отсутствует указание на то, кто принимает или утверждает данную программу, отсутствуют основания ее подготовки. Отсылочные нормы на нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации носят рекомендательный характер, предоставляют широкие полномочия принятия решений в отношении недвижимого имущества третьих лиц. Отсутствуют нормы ответственности должностных лиц за действия, приведшие к нарушению прав граждан.

Из законопроекта не представляется возможным определить источники финансирования адресных программ по сносу и реконструкции многоквартирных домов, поскольку они будут определяться каждым органом государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно. Вместе с тем необходимо отметить возможность появления потребности в финансировании указанных программ за счет средств федерального бюджета в случае, если в многоквартирном доме имеются помещения, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации, или недостаточности средств в региональном бюджете для реализации соответствующих программ.

Критериями для включения многоквартирного дома в адресную программу по сносу или реконструкции многоквартирных домов являются период ввода многоквартирного дома в эксплуатацию или технические характеристики многоквартирного дома, которые соответствуют условиям, определяемым нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Таким образом, вопрос о том, какие дома подлежат включению в указанную программу, будет решаться исключительно субъектом Российской Федерации.

Процедура изъятия в отношении многоквартирных домов, включенных в адресную программу по сносу и реконструкции, не соблюдает базовые принципы принятия решений собственниками помещений в многоквартирном доме, установленные в Жилищном кодексе Российской Федерации.

Следует отметить, что конструкция проектируемой статьи 48.2 Жилищного кодекса Российской Федерации аналогична статье 7.1 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 года N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации". Однако на момент принятия Федерального закона от 1 июля 2017 года N 141-ФЗ, дополнившего указанный Закон Российской Федерации статьей 7.1, проекты нормативных правовых актов г.Москвы, устанавливающие, в том числе формы и порядок выявления мнения собственников и нанимателей жилых помещений при формировании и реализации программы реновации, были представлены в Государственную Думу и депутаты Государственной Думы имели возможность оценить последствия принимаемого закона в части защищенности прав граждан при голосовании за включение многоквартирного дома в программу.

Предложенный в законопроекте вариант выявления и учета мнения граждан при формировании и реализации программы по сносу и реконструкции несет существенные риски нарушения прав и законных интересов граждан, что повлечет за собой невозможность использования права исключения многоквартирного дома из программы, предусмотренного проектируемым пунктом 3 статьи 48.2 Жилищного кодекса Российской Федерации.

По нашему мнению, механизм выявления и учета мнения граждан при формировании и реализации адресной программы по сносу или реконструкции должен быть прозрачным и подробно урегулированным на уровне субъекта Российской Федерации в целях защиты прав и законных интересов граждан при принятии решения, касающегося обеспечения их жилищных прав.

При выявлении мнения собственников и нанимателей квартир при формировании и реализации адресной программы не установлен кворум в отношении таких собственников и нанимателей жилых помещений, которые принимают решение.

Вызывает серьезные сомнения применение разных подходов к определению подсчета результатов принятия решений о включении и исключении многоквартирного дома из программы по сносу и реконструкции. В частности, для принятия решения о включении многоквартирного дома в указанную программу подсчет голосов осуществляется по количеству жилых помещений, а исключение из программы - пропорционально доле в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме. Иными словами, для того, чтобы многоквартирный дом был включен в соответствующую программу, достаточно голосов собственников и нанимателей, обладающих двумя третями жилых помещений.

Согласно части 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации только собственники помещений в многоквартирном доме могут распоряжаться принадлежащим им общим имуществом. Таким образом, подход, при котором наниматели наравне с собственниками помещений в многоквартирном доме принимают решение о включении многоквартирного дома в программу по сносу и реконструкции, противоречит указанному положению Жилищного кодекса Российской Федерации.

Вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме, являются исключительной компетенцией общего собрания собственников (часть 2 статьи 44 ЖК РФ), а голосование осуществляется пропорционально доле каждого собственника помещения в праве общей собственности на общее имущество в данном доме (часть 3 статьи 48 ЖК РФ). В связи с этим голосование по вопросу включения многоквартирного дома в программу по сносу и реконструкции исходя из количества жилых помещений противоречит приведенным положениям Жилищного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем включение многоквартирного дома в программу по сносу и реконструкции влечет за собой в дальнейшем одновременное отчуждение жилого помещения и доли в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме.

Кроме того, такой институт как "общее собрание собственников жилых помещений" просто отсутствует в жилищном законодательстве (есть общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме).

Законопроектом предусматривается право требования в судебном порядке о понуждении собственника жилого помещения к заключению договора о переходе права собственности на жилое помещение, об освобождении жилого помещения, о передаче его в государственную (муниципальную) собственность, о государственной регистрации перехода права собственности на жилое помещение в случае, если собственник в течение 90 дней со дня получения проекта указанного договора не заключил его.

Данная норма представляется спорной, требует детального обсуждения. Так, в рамках действующего жилищного законодательства при обеспечении жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд устанавливается срок шесть месяцев.

Также отмечаем, что предлагаемый вид изъятия у собственника жилого помещения не предусмотрен ни гражданским, ни земельным законодательством. Гражданский кодекс устанавливает перечень оснований прекращения права собственности. Таким образом, такой вид изъятия как прекращение права собственности на основании судебного решения должен быть установлен Гражданским кодексом Российской Федерации.

Не поддерживается инициатива направления только одного предложения собственнику о предоставлении равнозначного жилого помещения с приложением проекта договора о переходе права собственности на жилое помещение.

Законопроект содержит нормы, направленные на обеспечение прав нанимателей, но при этом в законопроекте не указывается о каком жилищном фонде идет речь (социальном, "некоммерческом" или специализированном).

Основания прекращения договора социального найма установлены в части 5 статьи 83 ЖК РФ, в связи с чем пункт 9 проектируемой статьи 48.3 противоречит указанной норме ЖК РФ.

Нормы законопроекта устанавливают обязательность заключения гражданско-правового договора, нарушая основополагающие нормы гражданского законодательства о добровольности заключения договора сторонами (ст. 421 ГК РФ).

Законопроект не улучшает жилищные условия очередников, сохраняя их право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, что противоречит проектируемой части 1 статьи 48.1, в которой указаны цели реализации адресной программы сноса и реконструкции многоквартирных домов - обновление среды жизнедеятельности и создание благоприятных условий проживания граждан.

Законопроект не учитывает интересы граждан, проживающих в квартирах коммунального заселения, на получение отдельных жилых помещений. Полагаем необходимым при реализации указанных программ решить вопрос ликвидации коммунального заселения квартир.

Пунктом 1 статьи 3 законопроекта предусматривается внесение изменения в статью 15 ЖК РФ, согласно которой многоквартирный дом может быть выведен из эксплуатации в рамках адресной программы по сносу и реконструкции многоквартирных домов по основаниям, предусмотренным названным Кодексом.

В этой связи следует обратить внимание на то, что ЖК РФ не содержит, а законопроект не устанавливает оснований для вывода многоквартирного дома из эксплуатации в рамках адресной программы по сносу и реконструкции многоквартирных домов.

Более того, градостроительное законодательство Российской Федерации предусматривает вывод из эксплуатации зданий в целях прекращения их дальнейшей эксплуатации (статья 55.26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основании вышеизложенного в части вопросов своего ведения Комитет Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству поддерживает концепцию указанного законопроекта и принятие его Государственной Думой в первом чтении с учетом указанных замечаний при доработке законопроекта ко второму чтению.

По проекту федерального закона N 1023225-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" имеется особое мнение председателя Комитета Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Г.П. Хованской (прилагается).

Первый заместитель председателя Комитета

С.А. Пахомов