Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов по проекту федерального закона N 1070354-7 "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части совершенствования механизмов предупреждения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости" внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов
по проекту федерального закона N 1070354-7 "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части совершенствования механизмов предупреждения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости" внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона N 1070354-7 предлагается изложить в новой редакции Раздел X "Охрана труда" Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), а также дополнить отдельные статьи ТК РФ положениями, уточняющими права и обязанности сторон трудового правоотношения в области охраны труда.

Как отмечается в пояснительной записке, "...предлагаемые законопроектом изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации подготовлены с учетом результатов правоприменительной практики трудового законодательства и направлены на совершенствование механизмов стимулирования работодателя к улучшению условий труда работников, обеспечение приоритетного внедрения и развития системы предупреждения производственного травматизма и профессиональных заболеваний с целью сохранения жизни и здоровья работников на производстве".

Изложение Раздела X "Охрана труда" в новой редакции предусматривает, в частности:

- изменение перечня основных понятий в области охраны труда, а также корректировку определений ряда понятий, содержащихся в этом перечне;

- на основании действующей статьи 216 ТК РФ "Государственное управление охраной труда" уточнение полномочий в области охраны труда Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (с выделением указанных полномочий в отдельные статьи);

- уточнение и выделение в отдельную главу прав и обязанностей работника и работодателя в области охраны труда;

- изменение подхода к реализации мер безопасности, предусматривающее, в частности, предоставление работникам средств индивидуальной защиты в зависимости от имеющихся на их рабочих местах вредных производственных факторов, а не от наименования профессии (должности) работника, занятого на конкретном рабочем месте (как это установлено в настоящее время);

- дополнение этого раздела статьями об основных принципах обеспечения безопасности труда, о профессиональных рисках, о микроповреждениях (микротравмах);

- установление запрета на работу в опасных условиях труда (за исключением работ, связанных с предотвращением или устранением последствий чрезвычайных ситуаций, а также отдельных видов работ, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений) с обязательным проведением внеплановой специальной оценки условий труда для возобновления работодателем приостановленной деятельности;

- определение задач и форм деятельности комитета (комиссии) по охране труда как элемента системы управления охраной труда.

Законопроектом также предлагается наделить работодателя правом на добровольной основе проводить самостоятельную оценку соблюдения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (самообследование).

Кроме того, законопроектом детализируется порядок проведения обязательных медицинских осмотров некоторых категорий работников, а также уточняется основание расторжения трудового договора в случае однократного грубого нарушения работником требований охраны труда, если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на производстве, авария, катастрофа) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий.

Согласно пояснительной записке, "...предлагаемые изменения обеспечат реализацию концепции рамочного участия государства в построении системы охраны труда у конкретного работодателя, предусматривающей широкую автономию работодателя в выборе средств управления охраной труда, включая управление профессиональными рисками; в принятии решений по предупредительным и реактивным мерам с учетом специфики производства, применяемых технологий, техники и материалов".

К предлагаемым законопроектом N 1070354-7 нормам имеется ряд замечаний:

Новый абзац шестой части первой статьи 76 ТК РФ необходимо привести в соответствие с понятием "средства индивидуальной защиты", определяемым в статье 209 ТК РФ.

При расследовании несчастных случаев предложенная редакция подпункта "д" пункта 6 части первой статьи 81 ТК РФ допускает использование этой нормы для безосновательного возложения вины на пострадавшего работника, ухода от ответственности виновных должностных лиц и возможного увольнения неугодных работников. Это связано с тем, что факты грубого нарушения работником требований охраны труда могут быть установлены не только комиссией по охране труда или уполномоченным по охране труда (действующая редакция), но также и комиссией по расследованию несчастного случая, которая в соответствии с действующим законодательством вправе определить широкий круг лиц, допустивших нарушение требований охраны труда, включая самого пострадавшего. При внесении предлагаемых изменений указанные лица могут быть уволены по данному основанию.

Не вполне логичным и сложным для правоприменения представляется выделение в структуре Раздела Х ТК РФ главы 34 "Государственное управление охраной труда и требования охраны труда" и главы 36 "Управление охраной труда" без указания на то, что в главе 36 идет речь об охране труда у конкретного работодателя. Кроме того, из названия главы 34 не ясно, идет ли речь о государственных нормативных требованиях охраны труда либо о каких-то еще требованиях, название главы 34 не в полной мере отражает содержание объединенных в нее статей.

Исключение из перечня основных понятий (ст. 209 ТК РФ) определения ключевого термина "система управления охраной труда" и выделение его в отдельную статью 217 ТК РФ требует обоснования, которого не содержит пояснительная записка. При этом в нарушение правил юридической техники, указанный термин используется в статье 209 ТК РФ при определении понятия "управление профессиональными рисками" до его введения.

Также представляется целесообразным рассмотреть вопрос о дополнении статьи 209 ТК РФ положением, согласно которому иные основные понятия в области охраны труда определяются межгосударственными и государственными стандартами, вводимыми в действие в установленном законодательством порядке. Это позволит создать законодательную основу для применения значительного числа терминов, используемых в ГОСТ 12.0.002-2014 "Система стандартов безопасности труда (ССБТ). Термины и определения", будет содействовать совершенствованию понятийного аппарата в области охраны труда.

В проектируемой статье 209.1 ТК РФ необходимо:

- привести в соответствие абзац третий проектируемой части первой с положениями части первой статьи 210 ТК РФ;

- исключить неоднозначность толкования положения проектируемой части второй о "систематической" реализации работодателем мероприятий по улучшению условий труда с "соблюдением приоритетности реализации таких мероприятий";

- уточнить редакцию проектируемой части третьей, поскольку из нее не ясно, что подразумевается под "мерами, обеспечивающими постоянную готовность к локализации (минимизации)...возможных последствий профессиональных рисков";

- привести в соответствие терминологию проектируемых части второй и части четвертой данной статьи.

В проектируемой редакции статьи 210 ТК РФ требует дополнительного обоснования и обсуждения исключение из перечня основных направлений государственной политики в области охраны труда положений о государственной экспертизе условий труда; профилактике несчастных случаев и повреждения здоровья работников; расследовании и учете несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; подготовке специалистов по охране труда и их дополнительном профессиональном образовании; обеспечении функционирования единой информационной системы охраны труда; установлении порядка обеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты, а также санитарно-бытовыми помещениями и устройствами, лечебно-профилактическими средствами за счет средств работодателей. Также требует пояснений необходимость дополнения основных направлений государственной политики в области охраны труда положением о "создании условий для формирования здорового образа жизни работников", поскольку данный вопрос не относится к предмету ТК РФ.

Понятие "стандарты безопасности труда" исключено законопроектом из статьи 209 "Основные понятия". Однако в проектируемой статье 212 ТК РФ понятие "национальные стандарты безопасности труда" используется, но без его определения. Кроме того, разработка и утверждение уполномоченным федеральным органом исполнительной власти национальных стандартов безопасности труда, предусмотренная частью шестой статьи 212 ТК РФ, не упомянуты в перечне полномочий этого органа, содержащемся в проектируемой статье 211.2 ТК РФ.

В части первой проектируемой статьи 213.1 ТК РФ не ясно, что имеется в виду под "проектом организации строительства (реконструкции) объектов капитального строительства", которые должны соответствовать государственным нормативным требованиям охраны труда. Также предлагаемая редакция статьи 213.1 ТК РФ необоснованно и существенно сужает круг проектов, на которые распространяется требование соответствия государственным нормативным требованиям охраны труда - в действующей редакции статьи 215 ТК РФ речь идет о проектах строительства и реконструкции производственных объектов, машин, механизмов и другого производственного оборудования, технологических процессов.

В абзаце двадцать восьмом части третьей и в части четвертой проектируемой статьи 214 ТК РФ ссылка на "услуги" и "оказание услуг" некорректна, поскольку в рамках трудовых отношений осуществляется трудовая деятельность, а не оказываются услуги.

В соответствии с положениями частей первой и второй новой статьи 214.1 ТК РФ работодатель обязан приостановить работы на рабочих местах в случаях, если условия труда на таких рабочих местах по результатам специальной оценки условий труда отнесены к опасному классу условий труда. Приостановка работ осуществляется до устранения оснований, послуживших установлению опасного класса условий труда. Как отмечает Правовое управление Аппарата Государственной Думы, введение указанных положений вызывает сомнение, поскольку ТК РФ определена такая категория работников, как работники, занятые на работах с опасными условиями труда.

Применение в абзаце седьмом части первой статьи 215 ТК РФ и в абзаце третьем части второй статьи 219 ТК РФ термина "персонал" требует корректировки, поскольку сторонами трудовых отношений являются работник и работодатель (ст. 15 ТК РФ).

Также всестороннего обсуждения требует вопрос о дополнении перечня обязанностей работника (проектируемая статья 215 ТК РФ) требованием его личного участия в обеспечении безопасных условий труда на своем рабочем месте в пределах выполнения своей трудовой функции. В настоящее время обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда возлагаются на работодателя, а работник обязан соблюдать требования по охране труда и обеспечению безопасности труда. Внесение предлагаемых изменений может повлечь неопределенность в разграничении обязанностей и ответственности работодателя и работника в данной области, а также создать возможность привлечения работника к ответственности за невыполнение функций, не свойственных выполняемой им работе, профессии, должности.

Проектируемые положения абзаца восьмого части первой статьи 215 ТК РФ в части применения термина "должностные (профессиональные) обязанности" противоречит терминологии ТК РФ.

Абзац четвертый проектируемой статьи 216 ТК РФ необходимо привести в соответствие с частью первой проектируемой статьи 216.2 ТК РФ. Положения абзаца девятого части первой статьи 216 ТК РФ в части актов, которыми могут быть установлены гарантии и компенсации в связи с работой во вредных и (или) опасных условиях труда, необходимо соотнести с нормами части третьей статьи 147 ТК РФ.

Положения части десятой статьи 216.1 ТК РФ в части обязанности работодателя соблюдать установленные для отдельных категорий работников ограничения на привлечение их к выполнению работ с вредными и (или) опасными условиями труда, а также в части обязанности создавать соответствующие условия труда при приеме на работу инвалида или в случае признания работника инвалидом, являются излишними и подлежат исключению, поскольку дублируют положения статьи 214 ТК РФ, в которой к числу обязанностей работодателя в области охраны труда указанные обязанности уже отнесены.

Кроме того, при уточнении в статье 216.1 ТК РФ порядка возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного при исполнении им трудовых обязанностей, необходимо обеспечить гарантии возмещения работнику морального вреда, а не только возмещение вреда "в рамках обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний".

Исключение из проектируемой статьи 216.3 ТК РФ обязанности работодателя оборудовать по установленным нормам помещения для оказания медицинской помощи работникам существенно ухудшает положение работника по сравнению с тем, что предусмотрено действующей редакцией статьи 223 ТК РФ. Данное предложение требует пояснений и обоснований, которых пояснительная записка не содержит.

Часть вторая проектируемой статьи 217 ТК РФ дублирует положение абзаца третьего части третьей проектируемой статьи 214 ТК РФ.

В части пятой проектируемой статьи 218 ТК РФ целесообразно установить, что опасности подлежат обнаружению, распознаванию и описанию не только в ходе проводимого работодателем контроля за состоянием условий и охраны труда и соблюдением требований охраны труда в структурных подразделениях и на рабочих местах, при проведении расследования несчастных случаев на производстве, профессиональных заболеваний, а также при рассмотрении причин и обстоятельств событий, приведших к возникновению микроповреждений (микротравм), но и в ходе специальной оценки условий труда, в процессе производственного контроля за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, осуществляемых в соответствии с законодательством о специальной оценке условий труда и законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения соответственно, в ходе производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности.

Используемый в части седьмой статьи 220 ТК РФ термин "проведение психофизиологического обследования" в трудовом законодательстве не используется и в проекте федерального закона применительно к трудовым отношениям не поясняется.

Исключение из части первой проектируемой статьи 223 ТК РФ требования о наличии у специалиста по охране труда соответствующей подготовки или опыта работы в области охраны труда увеличит риски нарушения требований охраны труда у работодателей, численность работников которых превышает 50 человек. Пояснительная записка не содержит обоснования необходимости исключения указанного требования. Более того, часть третья проектируемой статьи 223 ТК РФ вводит требование наличия соответствующего образования и соответствия требованиям профессионального стандарта для специалиста по охране труда, состоящего в штате у работодателя, численность работников которого не превышает 50 человек. Это представляется как логически не оправданным, так и влекущим дополнительные расходы для малого и среднего бизнеса.

Проектируемая статья 226 ТК РФ не раскрывает, кто относится к "другим лицам, участвующим в производственной деятельности работодателя", упомянутым в ее части первой. Кроме того, содержащееся там же определение понятия "микроповреждения (микротравмы)" носит оценочный характер и не содержит четких критериев (признаков), позволяющих отличить микротравмы от иных полученных в ходе выполнения работы травм (в частности, травм, последствия которых проявляются с течением времени).

Редакция части третьей проектируемой статьи 228.1 ТК РФ содержит внутреннее противоречие, обязывая капитана судна "незамедлительно, но не позднее 24 после происшедшего несчастного случая" сообщить о нем работодателю (судовладельцу), Также нуждаются в уточнении положения абзаца седьмого части четвертой этой же статьи в части направления извещения в соответствующий федеральный орган исполнительной власти, если несчастный случай произошел в подведомственной ему организации, поскольку в данном случае речь идет о несчастном случае, происшедшем на судне, которое не является организацией.

Проектируемые положения части восьмой 229.2 ТК РФ в части раскрытия понятия "неосторожность застрахованного" как "осознанное нарушение застрахованным требований охраны труда" является некорректным, поскольку "неосторожность" не может раскрываться через признаки понятия "умысел" (см., например, статьи 25 и 26 Уголовного кодекса Российской Федерации, статью 2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), а термин "осознанность" допускает неоднозначное толкование. Представляется, что определение грубой неосторожности должно включать в себя понимание (осознание) работником своих действий (бездействия) и их последствий, а также его отношение к последствиям именно нарушения требований охраны труда.

Наименование статьи 231 ТК РФ необходимо согласовать с наименованием главы 36.1 ТК РФ.

В тексте законопроекта N 1070354-7 условное наименование "федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда" привести в соответствие с Положением о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года N 610.

Все высказанные замечания могут быть учтены при доработке проекта федерального закона N 1070354-7 ко второму чтению.

Результат рассмотрения законопроекта органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть представлен следующим образом: от органов государственной власти 10 субъектов Российской Федерации получен положительный отзыв, мнение органов государственной власти остальных субъектов Российской Федерации следует считать не выраженным.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы в своем заключении по законопроекту высказывает ряд замечаний, обращая внимание на то, что "...проект федерального закона содержит множественные нарушения правил законодательной техники и требует значительной юридико-технической доработки, которая будет проведена при подготовке проекта ко второму чтению".

Комитет Совета Федерации по социальной политике поддерживает концепцию законопроекта N 1070354-7.

Счетная палата Российской Федерации сообщает об отсутствии замечаний к рассматриваемому законопроекту.

Стороны Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, представляющие общероссийские объединения профсоюзов и общероссийские объединения работодателей, в основном согласны с проектом федерального закона N 1070354-7. При этом "профсоюзная" сторона представила в Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов свои замечания и предложения по данному законопроекту для дальнейшего рассмотрения.

С учетом изложенного Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов поддерживает концепцию проекта федерального закона N 1070354-7 "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части совершенствования механизмов предупреждения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости" при условии учета высказанных замечаний и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

Я.Е. Нилов