Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1121284-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1121284-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан в целях совершенствования правового регулирования зон с особыми условиями использования территорий в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, в том числе упразднения правового режима рыбоохранных зон для исключения дублирующих обязательных требований к субъектам предпринимательской и иной экономической деятельности в рыбоохранных зонах, установление которых предусмотрено статьей 48 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", и водоохранных зонах, предусмотренных статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 48 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон о рыболовстве) в целях сохранения условий для воспроизводства водных биологических ресурсов устанавливаются рыбоохранные зоны, на территориях которых вводятся ограничения хозяйственной и иной деятельности. Рыбоохранной зоной является территория, которая прилегает к акватории водного объекта рыбохозяйственного значения.

В соответствии с частью 3 статьи 48 Закона о рыболовстве постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 2008 г. N 743 утверждены Правила установления рыбоохранных зон (далее - Правила), которыми определены порядок установления рыбоохранных зон, ограничения осуществления хозяйственной и иной деятельности и особенности введения таких ограничений в рыбоохранных зонах.

Статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации установлены ширина водоохранных зон - территорий, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира, а также запреты и ограничения на хозяйственную и иную деятельность в них.

Норма, определяющая ширину рыбоохранных зон водных объектов, и запреты на хозяйственную и иную деятельность, предусмотренные Правилами, практически копируют аналогичные положения статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации. Также Правила содержат требования об установлении на местности границ рыбоохранных зон посредством размещения специальных информационных знаков. При этом положения части 18 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации также предусматривают установление аналогичных информационных знаков по идентичным границам водоохранных зон водных объектов. При этом данное требование сопряжено с дополнительными расходами федерального бюджета. Правовой режим рыбоохранной зоны не совпадает с правовым режимом водоохранных зон только в части запрета на распашку земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных и организацию для них летних лагерей, ванн, который предусмотрен в границах всей рыбоохранной зоны, а в водоохранной зоне распространяется только на ее часть, примыкающую к водному объекту, - прибрежную защитную полосу.

Правовое регулирование водных отношений, касающихся прибрежных защитных полос водных объектов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение, пересматривается в проекте федерального закона "О внесении изменения в часть 13 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации", подготовленном Минприроды России (проект федерального закона N 1057393-7 "О внесении изменения в статью 65 Водного кодекса Российской Федерации"), который в настоящее время принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении и с которым полностью согласуются изменения, предлагаемые законопроектом.

Кроме того, при разработке и согласовании проекта федерального закона "О внесении изменения в часть 1, 3 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации" было учтено, что ширина прибрежной защитной полосы в 200 метров необходима только для реки, озера и водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места обитания, размножения, зимовки, нагула, пути миграций особо ценных и ценных видов водных биологических ресурсов (при наличии одного из показателей) и (или) используется для добычи (вылова) таких видов водных биологических ресурсов, а также которые могут быть использованы для сохранения и искусственного воспроизводства указанных водных биологических ресурсов).

При этом распространение ограничения на деятельность в части распашки земель, размещения отвалов размываемых грунтов, выпаса сельскохозяйственных животных и организации для них летних лагерей на ширину рыбоохранной зоны других водных объектов, не соответствующих установленным требованиям, признано излишним, так как ширины прибрежной защитной полосы, установленной частями 11 и 12 статьи 65 Водного кодекса, достаточно для цели сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания.

Таким образом, положения законопроекта в части упразднения запретов деятельности в границах рыбоохранных зон не приведут к ослаблению правового режима территории, примыкающей к береговой линии.

Необходимо отметить, что определение ширины прибрежной защитной полосы реки, озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), предусмотренное в части 13 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, не единственное требование, направленное на сохранение водных биологических ресурсов и среды их обитания, содержащееся в указанной статье.

Водоохранные зоны определены как территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности, в том числе в целях сохранения среды обитания водных биологических ресурсов. Запреты и ограничения на хозяйственную и иную деятельность в водоохранных зонах направлены на сохранение среды обитания водных биологических ресурсов, и следовательно, условий для их воспроизводства, как неотъемлемого качественного показателя сохранения среды обитания водных биологических ресурсов.

В связи с этим в случае упразднения рыбоохранных зон требования по сохранению условий для воспроизводства водных биологических ресурсов сохраняются в требованиях по сохранению среды их обитания, установленных для водоохранных зон.

Кроме того, в отношении требований к сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания, установленных в других статьях Водного кодекса Российской Федерации и Законе о рыболовстве, законопроектом предусмотрено распространение запретов и ограничений, действующих в настоящее время в рыбоохранных зонах, на водоохранные зоны. Так, для законодательного закрепления запрета на использование в водоохранной зоне загрязняющих веществ законопроектом предусматривается установление в Водном кодексе Российской Федерации запрета на загрязнение территории водоохранной зоны вредными веществами, предельно допустимые концентрации которых в водах водных объектов рыбохозяйственного значения не установлены.

Кроме того, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) не предусмотрена ответственность за нарушение обязательных требований по соблюдению режима рыбоохранных зон в отличие от нарушений специального режима осуществления хозяйственной деятельности в водоохранной зоне водного объекта, за которые частью 1 статьи 8.42 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность. При этом ввиду идентичности правовых режимов водоохранной и рыбоохранной зон и отсутствия в КоАП РФ оснований для привлечения к административной ответственности за нарушение режима рыбоохранной зоны граждане, должностные лица и юридические лица привлекаются в настоящее время сотрудниками Росрыболовства к ответственности на основании части 1 статьи 23.27 КоАП РФ только за нарушение специального режима осуществления хозяйственной деятельности водоохранной зоны водного объекта.

В настоящее время береговые охранные зоны, заповедные зоны, водоохранные зоны водных объектов рыбохозяйственного назначения и иные зоны с особыми условиями использования территорий, созданные до дня вступления в силу Закона о рыболовстве, в целях сохранения водных биологических ресурсов признаются рыбоохранными зонами и рыбохозяйственными заповедными зонами.

Учитывая предлагаемое упразднение рыбоохранных зон, а также наличие уже установленных рыбоохранных зон, законопроектом предусмотрены переходные положения в части признания рыбоохранных зон, установленных до 1 июля 2021 г., рыбохозяйственными заповедными зонами. В связи с этим положением законопроекта уточнена цель рыбохозяйственной заповедной зоны в части сохранения условий для воспроизводства водных биологических ресурсов.

Изменения, предложенные законопроектом, не' могут негативно отразиться на деятельности добросовестных субъектов рыбного хозяйства из-за разницы ограничений хозяйственной и иной деятельности в границах рыбохозяйственных заповедных зон и рыбоохранных зон. Перечень ограничений видов деятельности в рыбоохранных зонах и рыбохозяйственных заповедных зонах практически идентичен, за исключением ряда дополнительных ограничений, обусловленных спецификой рыбохозяйственных заповедных зон по охране водного объекта.

При этом необходимо учитывать, что в постановлении Правительства Российской Федерации от 6 октября 2008 г. N 743 "Об утверждении Правил установления рыбоохранных зон" применена жесткая формулировка о запрете видов деятельности, в то время как в постановлении Правительства Российской Федерации от 5 октября 2016 г. N 1005 "Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон", приводится перечень видов хозяйственной и иной деятельности, которые могут быть запрещены или ограничены.

С учетом этого при формировании рыбохозяйственных заповедных зон возможно более гибкое моделирование перечня вводимых ограничений видов деятельности, что исключает возможности для негативного воздействия на деятельность добросовестных субъектов рыбного хозяйства.

Также законопроектом предусмотрены переходные положения во избежание сокращения существующих площадей нерестоохранных полос лесов.

Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. N 538-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования отношений, связанных с обеспечением сохранения лесов на землях лесного фонда и землях иных категорий" (вступил в силу с 1 июля 2019 г.) границы нерестоохранных полос лесов приравнены к границам рыбоохранных зон или рыбохозяйственных заповедных зон, установленных в соответствии с законодательством о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов.

Рыбоохранные зоны установлены Росрыболовством в шести субъектах Российской Федерации для 5 523 водных объектов и (или) их частей из 5 577 997 водных объектов, учтенных на территории Российской Федерации (0,01%), рыбохозяйственные заповедные зоны не сформированы, работа по их установлению в настоящее время ведется и требует значительных временных затрат. В связи с чем в рамках действующего правового поля до начала процесса формирования рыбохозяйственных заповедных зон имеются основания для упразднения существующих нерестоохранных полос лесов (в случае отсутствия рыбоохранных и рыбохозяйственных заповедных зон) или их сужения до границ установленных рыбоохранных зон. Кроме того, порядком формирования рыбохозяйственных заповедных зон, ввиду отсутствия соответствующих требований законодательных актов, не предусматривается обязательное включение в их границы ранее установленных нерестоохранных полос лесов. Таким образом, проводимая в настоящее время в соответствии с Правилами образования рыбохозяйственных заповедных зон, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2016 г. N 1005, работа по формированию рыбохозяйственных заповедных зон не может гарантировать включение нерестоохранных полос лесов в границы рыбохозяйственных заповедных зон.

В этой связи положение законопроекта о признании территории, на которой расположены леса, отнесенные до 1 июля 2021 г. к нерестоохранным полосам лесов в соответствии с лесным законодательством, и водный объект или часть водного объекта, к которому прилегает такая территория, рыбохозяйственной заповедной зоной и вступление в силу данного положения в возможно короткий срок позволит исключить указанные риски.

Рыбоохранная зона озера Байкал, указанная как в статье 48 Закона о рыболовстве, так и в Федеральном законе от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (далее - Закон N 94-ФЗ), не является отдельным самостоятельным видом рыбоохранной зоны. На рыбоохранную зону озера Байкал распространяются те же ограничения, предусмотренные Правилами, что и на рыбоохранную зону любого другого водного объекта. Одновременно в соответствии со статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации озеро Байкал также имеет водоохранную зону с ограничениями хозяйственной деятельности, предусмотренными указанной статьей. Отдельно от общих требований к рыбоохранным и водоохранным зонам Правительством Российской Федерации установлены только границы водоохранной и рыбоохранной зон озера Байкал (распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 марта 2015 N 368-р). Ширина рыбоохранной зоны озера Байкал не превышает ширину его водоохранной зоны.

В целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал на Байкальской природной территории помимо водоохранной зоны на основании Закона N 94-ФЗ выделены экологические зоны Байкальской природной территории (центральная экологическая зона, буферная экологическая зона, экологическая зона атмосферного влияния), при условии использования которых необходимо соблюдать запрет или ограничения осуществления видов деятельности, при которых оказывается негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал.

Кроме того, на Байкале созданы и функционируют значительное количество особо охраняемых природных территорий, в частности три заповедника (Байкальский, Баргузинский и Байкало-Ленский), два национальных парка (Прибайкальский и Забайкальский) и несколько заказников.

При этом во исполнение поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляются меры по сохранению озера Байкал и его экологическому оздоровлению. Так, мероприятия, направленные на сохранение и воспроизводство водных биологических ресурсов Байкальской природной территории, определены государственной программой Российской Федерации "Развитие рыбохозяйственного комплекса", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 314, федеральной целевой программой "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 - 2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 г. N 847, предусматривающей реконструкцию рыбоводных заводов; строительство судна, оснащенного комплексной лабораторией для контроля среды обитания и состояния водных биологических ресурсов озера Байкал; создание мобильного комплекса охраны водных биологических ресурсов; мониторинг байкальской нерпы, а также проведение молекулярно-генетических исследований и апробации методики и пилотного гидроакустического учета байкальского омуля, меры по сохранению которого предусмотрены программой по сохранению омуля в озере Байкал и впадающих в него реках на 2017 - 2019 годы, разработанной в рамках исполнения поручения Президента Российской Федерации от 13 июля 2016 г. N Пр-1317.

Таким образом, отмена института рыбоохранных зон не повлечет изменения и (или) ослабления природоохранного режима озера Байкал. Кроме того, законопроектом предусмотрено определение рыбохозяйственной заповедной зоны озера Байкал вместо упраздняемой рыбоохранной зоны.

В соответствии с частью 18.1 статьи 32 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" не предусмотрено текстовое описание местоположения границ зоны с особыми условиями использования. В связи с этим в целях приведения в соответствие с законодательством Российской Федерации законопроектом предусмотрены соответствующие изменения в Федеральные законы от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" и от 18 июля 2019 г. N 194-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с включением Республики Бурятия и Забайкальского края в состав Дальневосточного федерального округа" в части исключения текстового описания местоположения границ Байкальской природной территории и ее экологических зон, водоохранной зоны и рыбохозяйственной заповедной зоны озера Байкал.

Анализ правоприменительной практики показывает необходимость изменения правового регулирования, в связи с чем Минсельхозом России подготовлен данный законопроект. Последствием реализации законопроекта будет отмена необходимости соблюдения субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности дублирующих обязательных требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также исключение риска сокращения границ нерестоохранных полос лесов, обеспечивающих водность и продуктивность водных объектов, которые являются основой поддержания запасов водных биологических ресурсов и сохранения их мест обитания.

Законопроект согласован с Минфином России, Минэкономразвития России, Минприроды России, Росреестром, получены положительное заключение Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия, а также заключение Минюста России на законопроект по результатам правовой и антикоррупционной экспертиз.

Редакция законопроекта уточнена в соответствии с замечаниями редакционного характера Минюста России.

На законопроект получено заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

В законопроекте отсутствуют обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер (далее - обязательные требования), а также отсутствуют положения о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.

Законопроект соответствует положениям договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации, и его реализация не окажет влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации, не потребует увеличения расходной части федерального бюджета и не приведет к уменьшению доходной части федерального бюджета.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие и реализация Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных бюджетных ассигнований федерального бюджета и будет осуществляться за счет и в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете федеральным органам исполнительной власти.

Перечень
федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с вступлением в силу Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу иных федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с вступлением в силу Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) потребует принятия следующих нормативных правовых актов.

1. Постановление Правительства Российской Федерации "О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".

Исполнитель - Минсельхоз России.

Соисполнители - Минэкономразвития России, Минфин России.

Срок принятия - по истечении 6 месяцев со дня принятия Федерального закона.