Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку на проект федерального закона N 1027750-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку
на проект федерального закона N 1027750-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев в рамках своей компетенции проект федерального закона N 1027750-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), Комитет Государственной Думы по финансовому рынку отмечает следующее.

Законопроектом предлагается включить Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (далее - Фонд) в число участников обязательного медицинского страхования и возложить на него осуществляемые в настоящее время страховыми медицинскими организациями полномочия в части организации оказания и оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам федеральными медицинскими организациями (медицинскими организациями, подведомственными федеральному органу исполнительной власти, или медицинскими организациями, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет Правительство Российской Федерации). Предполагается, что федеральные медицинские организации будут осуществлять свою деятельность в системе обязательного медицинского страхования в соответствии с договорами, заключаемыми между ними и Фондом.

Также законопроектом предусматривается уменьшение установленного частью 18 статьи 38 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" нормативного размера средств, предоставляемых территориальным фондом обязательного медицинского страхования страховой медицинской организации на ведение дела по обязательному медицинскому страхованию, с одного - двух процентов до 0,5 - одного процента от суммы средств, поступивших в страховую медицинскую организацию по дифференцированным подушевым нормативам.

Комитет отмечает, что данные проектируемые нормы содержат в себе существенное изменение действующих подходов к осуществлению обязательного медицинского страхования и направлены на снижение роли страховых медицинских организаций в системе обязательного медицинского страхования, что не соответствует определенным Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" стратегическим национальным приоритетам в части обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и завершения ее перехода на страховые принципы.

В пояснительной записке к законопроекту не содержится какой-либо оценки того, как двукратное снижение нормативного размера средств, предоставляемых страховым медицинским организациям на ведение дела, отразится на функционировании системы обязательного медицинского страхования в целом. Вместе с тем уменьшение финансирования страховых медицинских организаций при сохранении обязанностей, возложенных на них законодательством об обязательном медицинском страховании и Национальной программой развития здравоохранения, неизбежно повлияет на их финансовую устойчивость. Это может привести к вынужденному уходу страховых медицинских организаций, которыми на текущий момент накоплен достаточный опыт по обеспечению защиты прав застрахованных лиц, из сферы обязательного медицинского страхования или существенному сокращению штата сотрудников таких организаций и расходов на страховых представителей, что, без сомнения, самым неблагоприятным образом отразится на качестве защиты прав и законных интересов застрахованных лиц.

При этом создание системы контроля качества медицинской помощи и экспертизы со стороны Фонда потребует не только значительного времени, но и финансовых затрат, которые могут быть сопоставимы с ресурсами, которые сейчас выделяются страховым медицинским организациям. Вместе с тем, как следует из пояснительной записки, уменьшение размера средств, предоставляемых страховым медицинским организациям на ведение дел по обязательному медицинскому страхованию, позволит высвободить средства обязательного страхования в объеме до 6,8 млрд. рублей к 2023 году, которые могут быть направлены на реализацию территориальных программ обязательного медицинского страхования. Таким образом, непонятно, за счет каких источников будут финансироваться новые полномочия Фонда.

Также проектируемые нормы способны породить конфликт интересов, поскольку Фонд становится участником обязательного медицинского страхования и одновременно будет осуществлять контрольные полномочия в отношении медицинских организаций. Кроме того, передача функции экспертизы медицинской помощи, оказанной гражданам в федеральных медицинских организациях, от страховых медицинских организаций в ведение Фонда лишает систему медицинской экспертизы в обязательном медицинском страховании второго контура контроля.

Законопроект внесен на рассмотрение Государственной Думы одновременно с законопроектом N 1027745-7 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" и поименован в перечне федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов". Как следует из части 2 статьи 2 законопроекта, его положения будут распространяться "на правоотношения, возникающие в процессе формирования бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, базовой программы обязательного медицинского страхования, территориальных программ обязательного медицинского страхования, формирования и установления тарифов на оплату медицинской помощи на 2021 год и последующие годы".

Вместе с тем, принимая во внимание тот факт, что, как уже было отмечено, проект содержит в себе сущностные изменения системы обязательного медицинского страхования, его принятие и введение проектируемых норм в действие в такие сжатые сроки не может быть поддержано.

Подобные примеры, когда не обсужденные и не выверенные должным образом решения приводили к негативным последствиям не только для отрасли, но и для потребителей страховых услуг, уже имели место, например, при предоставлении и распределении субсидий на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату страховых премий по договорам сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой.

До 2016 года предоставление и распределение указанных субсидий осуществлялось на основании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, которые выделяли данный вид субсидий в качестве отдельного направления господдержки.

Изменение с 2017 года правил предоставления и распределения субсидий и всей системы субсидирования сельскохозяйственных товаропроизводителей без предварительных консультаций и обсуждения с представителями профессионального страхового сообщества и отраслевых союзов привело к резкому сокращению рынка сельскохозяйственного страхования. Включение поддержки агрострахования в консолидированную субсидию без учета мнения рынка позволило региональным органам управления агропромышленным комплексом самостоятельно перераспределять средства на иные направления господдержки, связанные с производством сельскохозяйственной продукции.

Подобное реформирование привело к отказу крупнейших аграрных регионов от сельскохозяйственного страхования, в результате которого сельскохозяйственные товаропроизводители таких регионов остались без страховой защиты. Уже в 2017 году объем средств господдержки упал на 68% по сравнению с 2016 годом. В 2017 году показатель застрахованных площадей посевов сократился на 54%, охват страхованием сельскохозяйственных животных - на 31%, а общий объем премий по договорам сельскохозяйственного страхования упал на 60% по сравнению с 2016 годом.

Таким образом, в результате изменений нормативного правового регулирования предоставления и распределения субсидий без учёта мнения страхового рынка пострадали главным образом потребители страховых услуг - аграрии, оставшиеся без страховой защиты.

Снижение объема рынка и незащищенность имущественных интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей свидетельствовали о насущной необходимости рассмотрения вопроса о возвращении существовавшей практики выделения указанных субсидий в качестве самостоятельной меры государственной поддержки агрострахования без возможности перераспределения на иные направления, что в результате и было сделано в 2020 году.

С учетом вышеизложенного Комитет Государственной Думы по финансовому рынку считает, что рассмотрение проекта федерального закона N 1027750-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" в первом чтении, которое прежде всего означает одобрение его концептуальных положений, возможно только после всестороннего и компетентного анализа и обсуждения его концепции с участием всех заинтересованных сторон и понимания всех возможных как положительных, так и отрицательных последствий предлагаемой проектом реформы обязательного медицинского страхования.

Председатель Комитета

А.Г. Аксаков