Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1021307-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования деятельности в области пожарной безопасности", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1021307-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования деятельности в области пожарной безопасности", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 28 сентября 2020 года (протокол N 283, пункт 89) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 1021307-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования деятельности в области пожарной безопасности", внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроектом предусматривается внесение комплексных изменений в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон о пожарной безопасности), Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ), Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) и Лесной кодекс Российской Федерации, направленных на совершенствование законодательства в области пожарной безопасности в части уточнения отдельных полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, повышение безопасности граждан, защиту их имущества, а также снижение рисков и угроз переходов ландшафтных (природных) пожаров на населенные пункты.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке законопроект разработан в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 26 апреля 2019 г. N 198 "О мерах по ликвидации последствий природных пожаров на территории Забайкальского края", а именно подпунктов "а", "б" и "д", пункта 3, в соответствии с которыми Правительству Российской Федерации в целях повышения эффективности работы по недопущению создания условий, приводящих к возникновению природных пожаров, необходимо представить в установленном порядке проекты нормативных правовых актов, направленных на:

- отнесение первичных мер пожарной безопасности к вопросам местного значения муниципальных районов (подпункт "а");

- проведение внеплановых проверок населенных пунктов в случае введения особого противопожарного режима на территории населенного пункта, а также в случае вынесения соответствующего предписания в отношении органов местного самоуправления (подпункт "б");

- закрепление понятий "ландшафтный (природный) пожар", "лесной пожар", а также разделение сфер ответственности между соответствующими органами власти и разграничение зон ответственности подразделений различных видов пожарной охраны (подпункт "д").

Следует отметить, что проектируемые изменения позволяют реализовать выше обозначенные положения Указа Президента Российской Федерации от 26 апреля 2019 г. N 198, и концепция законопроекта в целом заслуживает поддержки.

Вместе с тем, по тексту законопроекта имеется ряд существенных замечаний.

Законопроектом уточняется основание для проведения внеплановых проверок органами государственного пожарного надзора в отношении органов местного самоуправления при введении органом государственной власти особого противопожарного режима (пункт 2 законопроекта), в связи с чем, вносятся соответствующие изменения в статью 6.1 Федерального закона о пожарной безопасности, устанавливающую особенности организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора.

При этом следует учитывать, что под федеральным государственным пожарным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, а также подведомственных им государственных учреждений, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения проверок деятельности организаций и граждан (статья 1 Федерального закона о пожарной безопасности).

Тем самым, субъектами федерального государственного пожарного надзора являются организации и граждане. В связи с чем, по мнению Комитета, проведение внеплановых проверок органами государственного пожарного надзора в отношении органов местного самоуправления не соотносится с вышеуказанным положением Федерального закона о пожарной безопасности, равно как не предусматривается и каких-либо корреспондирующих изменений в уже действующие законодательные нормы.

Кроме того, проектируемыми изменениями предлагается исключить из оснований для проведения внеплановой проверки наличие решения органа местного самоуправления об установлении особого противопожарного режима на соответствующей территории (подпункт "а" пункта 2 законопроекта). Однако необходимо учитывать, что в случае повышения пожарной опасности решением органов государственной власти или органов местного самоуправления на соответствующих территориях может устанавливаться особый противопожарный режим (статья 30 Федерального закона о пожарной безопасности). В соответствии с положениями статьи 19 Федерального закона о пожарной безопасности к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов, внутригородских районов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах как городских, так и сельских населенных пунктов относится также и установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

В связи с чем, по мнению Комитета, предложение по исключению наличия решения органа местного самоуправления об установлении особого противопожарного режима на соответствующей территории из оснований для проведения внеплановой проверки не соотносится с вышеуказанными положениями Федерального закона о пожарной безопасности, никак не обосновывается в пояснительной записке и не отвечает основной цели законопроекта о повышении безопасности граждан, защите их имущества и снижении рисков и угроз переходов ландшафтных (природных) пожаров на населенные пункты.

Статьей 2 законопроекта предлагается скорректировать положения подпункта 31 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и установить отсылочную норму на Федеральный закон о пожарной безопасности при обозначении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности. И хотя такая правовая конструкция применяется в отдельных положениях пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, Комитетом обращается внимание, что перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в пункт 2 статьи 26.3 или в порядке, предусмотренном пунктом 5 указанной статьи (пункт 4 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ). В связи с чем, по мнению Комитета, такая "отсылочная" правовая конструкция в дальнейшем позволит расширять объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации без учета вышеуказанного положения пункта 4 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, что, в свою очередь, приведет к установлению новых расходных обязательств.

Пунктом 1 статьи 3 законопроекта предлагается отнести к вопросам местного значения органов местного самоуправления муниципальных районов обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципальных районов за границами городских и сельских населенных пунктов. При этом в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ под муниципальным районом понимается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, а межселенная территория - это территория муниципального района, находящаяся вне границ поселений.

В связи с чем, проектируемый законопроектом новый вопрос местного значения представляется целесообразным изложить в следующей редакции "обеспечение первичных мер пожарной безопасности на межселенной территории муниципального района". Аналогичным образом предлагается скорректировать и проектируемые изменения Федерального закона о пожарной безопасности (подпункт "в" пункта 5 статьи 1 законопроекта).

Также необходимо отметить, что законопроектом предусматривается применение термина "другие ландшафтные (природные) пожары", в том числе при установлении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности (подпункт "б" пункта 4 статьи 1 законопроекта), а также при проведении внеплановой выездной проверки в отношении деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления (подпункт "б" пункта 2 статьи 1 законопроекта). Однако ни из положений законопроекта, ни из действующих законодательных норм не вполне ясно, что может быть отнесено к "другим ландшафтным (природным) пожарам". По мнению Комитета, указанная неопределенность может привести к сложности правоприменения проектируемых правовых норм и не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, изложенным в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 6 апреля 2004 г. N 7-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П, от 20 декабря 2011 г. N 29-П и Определении от 18 января 2001 г. N 6-О и др.

Вместе с тем, по мнению Комитета, указанные замечания и предложения могут быть доработаны и учтены в ходе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать концепцию проекта федерального закона N 1021307-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования деятельности в области пожарной безопасности" с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко