Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 709181-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, утратившим способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке", внесенный членами Совета Федерации В.В. Рязанским, И.Н. Каграманяном, А.Г. Варфоломеевым, Т.А. Кусайко, В.В. Литюшкиным, депутатами Государственной Думы А.Е. Хинштейном, ... (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 709181-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, утратившим способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке",
внесенный членами Совета Федерации В.В. Рязанским, И.Н. Каграманяном, А.Г. Варфоломеевым, Т.А. Кусайко, В.В. Литюшкиным, депутатами Государственной Думы А.Е. Хинштейном, Н.В. Говориным, З.З. Байгускаровым и др.
(утв. решением Комитета от 22 октября 2019 г. N 111/1)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 17 июня 2019 года (протокол N 197, пункт 71) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 709181-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, утратившим способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке", внесенный членами Совета Федерации В.В. Рязанским, И.Н. Каграманяном, А.Г. Варфоломеевым, Т.А. Кусайко, В.В. Литюшкиным, депутатами Государственной Думы А.Е. Хинштейном, Н.В. Говориным, З.З. Байгускаровым и др.

Законопроектом предлагается внести изменения в ряд федеральных законов, которыми предусматривается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по организации и осуществлению мероприятий по оказанию помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, утратившим способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке (далее - лица, находящиеся в общественных местах в состоянии опьянения), включая создание и организацию деятельности специализированных учреждений для оказания помощи указанным лицам. Предлагается также наделить органы местного самоуправления правами на осуществление мероприятий по оказанию помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения. Кроме того положениями законопроекта предусматривается внесение ряда корреспондирующих изменений в Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об основах охраны здоровья граждан) и Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В связи с данной законодательной инициативой Комитет отмечает следующее.

Прежде все, следует отметить, что концепция законопроекта направлена на урегулирование правоотношений в сфере оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения, и возможности создания в этих целях специализированных учреждений, фактически воссоздавая ранее ликвидированную систему вытрезвителей (медвытрезвителей). Как отмечается в пояснительной записке, Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 1992 г. N 723 "Об организационных мерах по выполнению Постановления Верховного Совета РСФСР "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О милиции" обязанности по руководству работой медицинских вытрезвителей были возложены на Министерство здравоохранения Российской Федерации, сохранив при этом за органами внутренних дел Российской Федерации обязанности по доставке граждан в медицинские вытрезвители и обеспечению в них общественного порядка. Вместе с тем, фактически медицинские вытрезвители в ведение органов здравоохранения переданы не были.

Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. N 208 "О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерацию" функция правоохранительных органов по организации работы медицинских вытрезвителей была признана несвойственной и избыточной, была установлена обязанность передачи данных учреждений в ведение органов управления здравоохранением (подпункт "б" пункта 1). Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 54 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Федеральный закон о полиции) до 1 января 2012 года полиция продолжала выполнять обязанности по организации работы медицинских вытрезвителей. По истечению указанного срока сеть медицинских вытрезвителей в стране была полностью ликвидирована.

В целях реализации отдельных положений Федерального закона о полиции приказом МВД России от 23 декабря 2011 г. N 1298 утверждена согласованная с Минздравсоцразвития России Инструкция о порядке доставления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации. Согласно этой инструкции сотрудники полиции при обнаружении лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, при необходимости оказывают им первую помощь, организуют незамедлительный вызов на место выездной бригады скорой медицинской помощи (пункт 5). Если выездная бригада скорой медицинской помощи по каким-либо причинам прибыть не может, сотрудники полиции доставляют лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, в медицинские организации на служебном автотранспорте (пункт 6). При отсутствии медицинских показаний для оказания медицинской помощи в стационарных условиях лица, находящиеся в общественных местах в состоянии опьянения, совершившие правонарушения, доставляются сотрудниками полиции в дежурные части территориальных органов МВД России (пункт 7).

Следует отметить и тот факт, что в ряде субъектов Российской Федерации как на региональном, так и на муниципальном уровне разработаны и приняты соответствующие нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения. Однако также следует признать и разрозненность подходов в наделении соответствующими функциями те или иные подведомственные учреждения или их структурные подразделения.

Так, в 2010 году при Томском областном наркологическом диспансере в специально выделенном отдельно стоящем помещении был организован вытрезвитель, который функционирует на бюджетные средства областного здравоохранения. Опыт Томска рассматривался на заседании Правительственной комиссии по профилактике правонарушений (протокол N 4 от 28 декабря 2011 г., раздел 1). Комиссия признала "конструктивным подход к организации медицинской помощи лицам, находящимся в состоянии алкогольного опьянения, применяемый в Томской области, что представляется особенно актуальным с учетом ликвидации в системе МВД России медицинских вытрезвителей", а опыт Томска в целом положительным. При этом материалы о положительном опыте работы Томской области по организации деятельности пункта медицинской помощи лицам, находящимся в состоянии алкогольного опьянения, были направлены главам субъектов Российской Федерации в целях изучения и использования в практической деятельности.

Имеются примеры создания вытрезвителей в непосредственном подчинении органов местного самоуправления (Республики Башкортостан, Мордовия, Татарстан, Тыва и в некоторых других регионах). Опыт Башкортостана по организации Центра социального обслуживания для вытрезвления лиц, находящихся в состоянии опьянения и не нуждающихся в оказании медицинской помощи (см. например, Постановление главы Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 4 августа 2010 г. N 4512 "О создании муниципального учреждения "Социально-реабилитационный центр для лиц в состоянии алкогольного опьянения" городского округа город Уфа Республики Башкортостан"), так же как и ранее опыт Томска, рассматривался на заседании Правительственной комиссии по профилактике правонарушений (протокол N 1 от 12 февраля 2013 г.). Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложено проработать вопрос о целесообразности создания в субъектах Российской Федерации социальных учреждений для помещения лиц, находящихся в состоянии опьянения, утративших способность самостоятельно передвигаться и не нуждающихся в оказании медицинской помощи, с использованием положительного опыта указанных регионов.

Однако необходимо учитывать, что в настоящее время на законодательном уровне как у органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и у органов местного самоуправления отсутствуют полномочия по организации деятельности специализированных учреждений для оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения.

При этом анализ регионального и муниципального правового регулирования позволяет сделать вывод о том, что нормотворчество в рассматриваемой сфере правоотношений носит в большей степени бессистемный характер, ввиду отсутствия единых подходов на федеральном уровне. Тем самым, вопрос о необходимости законодательного урегулирования правоотношений в сфере оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения, и возможности создания в этих целях специализированных учреждений является актуальным и заслуживает поддержки.

Вместе с тем, Комитетом отмечается ряд существенных недостатков.

Согласно пункту 2 статьи 3 законопроекта Федеральный закон об основах охраны здоровья граждан дополняется положением, в соответствии с которым медицинское вмешательство без согласия гражданина, одного из родителей или иного законного представителя допускается не только в отношении лиц, страдающих тяжелыми психическими расстройствами, но и лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения. Указанной проектируемой нормой, по мнению Комитета, не учитываются положения пункта 2 части 10 статьи 20 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан, согласно которым решение о медицинском вмешательстве без согласия гражданина, одного из родителей или иного законного представителя принимается в отношении указанных лиц - судом в случаях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации (например, в отношении лиц, страдающих тяжелыми психическими расстройствами, применяются положения Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании").

При этом также необходимо учитывать, что в настоящее время законодательно не определено, к подсудности каких судов может быть отнесено принятие решения о медицинском вмешательстве без согласия лица, находящегося в общественных местах в состоянии опьянения. В случае, если такое решение будет приниматься районным судом (по аналогии с порядком, применяемым в отношении лиц, страдающих тяжелыми психическими расстройствами), то это может привести к существенному увеличению нагрузки на федеральных судей и повлечь за собой дополнительные расходы федерального бюджета. Однако в случае, если принятие таких решений будет подсудно мировым судьям, то и нагрузка ляжет на региональные бюджеты.

Также Комитетом отмечается, что положениями законопроекта предполагается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации новыми самостоятельными полномочиями в сфере оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения. При этом в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации принимаемый закон, предусматривающий увеличение расходных обязательств публично-правовых образований по существующим видам расходных обязательств либо введение новых видов расходных обязательств, которые до этого не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств. Однако источники финансирования связанных с этим расходов ни в законопроекте, ни в финансово-экономическом обосновании к нему не определены. Указанное замечание также высказано Правительством Российской Федерации, а Счетной палатой Российской Федерации по этому основанию рассматриваемый законопроект не поддержан.

Следует также иметь в виду, что в соответствии с пунктом 2 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон о бюджете. В связи с чем, представляется целесообразным предусмотреть вступление в силу положений рассматриваемого законопроекта с начала очередного финансового года в случае и с учетом даты его принятия.

Вместе с тем, Комитетом отмечается, что в течение последних 20 лет предпринимались попытки изменения организации работы по вытрезвлению лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, минуя правоохранительные органы, но они не прижились, поскольку это правоохранительная функция, выполняемая при участии медицины.

Учитывая, что проблемы обеспечения общественного правопорядка, безопасности самих нетрезвых граждан, а также сохранения их здоровья требуют своего законодательного закрепления, идея создания альтернативной системы, взамен ранее существовавшим медицинским вытрезвителям, является актуальной. При этом считаем необходимым также учитывать и положительный опыт организации работы и взаимодействия соответствующих структур в ранее действовавших медвытрезвителях.

Кроме того рассмотрение законопроекта представляется целесообразным во взаимосвязи с проектом федерального закона N 694490-7 "О внесении изменения в статью 13 Федерального закона "О полиции" (в части доставления сотрудниками полиции в специализированные учреждения лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения), внесенным группой депутатов Государственной Думы и сенаторов, положениями которого предусматривается возможность доставлять сотрудниками полиции лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, также и в специализированные учреждения, оказывающие помощь таким гражданам.

На законопроект поступило 81 отзыв (62 положительных и 19 отрицательных) из 56 субъектов Российской Федерации. При этом мнения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации совпали в 22 случаях, и в соответствии со статьей 26 ⁴ Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" "ЗА" принятие законопроекта высказались 20 субъектов Российской Федерации и 2 субъекта Российской Федерации высказались "ПРОТИВ".

Концепция законопроекта поддержана с учетом замечаний комитетом-соисполнителем - Комитетом Государственной Думы по охране здоровья, профильным комитетом Совета Федерации и Правительством Российской Федерации.

По мнению Комитета, указанные замечания и предложения могут быть доработаны и учтены в ходе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении. Вместе с тем, Правительству Российской Федерации предлагается внести соответствующие поправки к законопроекту с учетом позиции и замечаний, изложенных в Официальном отзыве Правительства Российской Федерации на законопроект от 23 сентября 2019 г. N 8587п-П12.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать концепцию проекта федерального закона N 709181-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, утратившим способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке" с учетом высказанных замечаний и рекомендует Государственной Думе принять указанный законопроект в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко