Как работодателям навязывают независимую оценку квалификации - Специально для системы ГАРАНТ, август 2019 г.

Как работодателям навязывают независимую оценку квалификации

август 2019 г.

В 2017 году в России был введен институт независимой оценки квалификации. Его правовые основы закреплены в Федеральном законе от 03.07.2016 N 238-ФЗ. Независимая оценка квалификации - это процедура подтверждения соответствия квалификации соискателя положениям профессионального стандарта или квалификационным требованиям, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами*(1). Структуру системы независимой оценки квалификации упрощенно можно представить следующим образом. На ее верхушке находится национальный совет при Президенте РФ по профессиональным квалификациям. Он осуществляет общую координацию деятельности органов власти и организаций в сфере независимой оценки квалификации*(2). Через него должны проходить все нормативные правовые акты по вопросам независимой оценки квалификации*(3). По решению нацсовета создаются советы по профессиональным квалификациям, отвечающие за проведение независимой оценки квалификации каждый по своему виду профессиональной деятельности. Советы утверждают оценочные средства, которые применяются при проведении профессионального экзамена по соответствующей квалификации, представляют проекты наименований квалификаций и требования к квалификации, на соответствие которым планируется проводить независимую оценку квалификации (с указанием сроков действия свидетельств о квалификации и документов, необходимых для прохождения соискателем профессионального экзамена по соответствующей квалификации), а главное - проводят отбор центров оценки квалификаций и контролируют их работу*(4). Центры оценки квалификаций - это самое нижнее звено в цепочке. Именно они непосредственно проводят профессиональные экзамены, по результатам которых и определяется уровень квалификации соискателей. Перечень квалификаций, по которым каждый конкретный ЦОК может проводить оценку квалификации, определяется соответствующим советом*(5). Еще существует национальное агентство развития квалификаций - автономная некоммерческая организация, которая обеспечивает организационную, методическую и экспертно-аналитическую поддержку деятельности нацсовета, советов по профессиональным квалификациям и ЦОК, готовит для нацсовета предложения по наделению советов по профессиональным квалификациям полномочиями, ведет реестр сведений о проведении независимой оценки квалификации, утверждает наименования квалификаций и требования к квалификации, на соответствие которым проводится независимая оценка квалификации, и так далее*(6). Но нас в контексте данного материала больше интересуют именно центры оценки квалификаций.

Центром оценки квалификаций при соблюдении установленных требований может стать любое юрлицо, кроме образовательных организаций, а также организаций, в состав учредителей которых входят образовательные организации или их союзы (ассоциации, объединения)*(7). Финансовое обеспечение деятельности ЦОК осуществляется за счет собственных средств и других не запрещенных законом источников*(8). Иными словами, организации, наделенные полномочиями ЦОК, занимаются проведением профессиональных экзаменов за свой счет и, как следствие, чаще всего стремятся извлечь из этого прибыль. И, как это часто бывает в условиях рыночной экономики, нередко используют для достижения этой цели не слишком честные приемы, которые в данном случае направлены в основном на расширение клиентской базы.

Ситуация, когда компании паразитируют на законодательных нововведениях, порой до неузнаваемости искажая их смысл или преувеличивая их важность, конечно, не нова. Применительно к сфере трудовых отношений можно вспомнить хотя бы историю с профессиональными стандартами. Многие организации, осуществляющие образовательную деятельность, буквально терроризируют профессиональное сообщество настойчивыми напоминаниями о том, что профстандарты то ли вот-вот станут обязательными для всех работников, то ли уже стали (тут все зависит от беспринципности маркетинговой политики конкретной фирмы). А значит, если квалификация работников не соответствует требованиям профстандарта, их нужно срочно отправить на профессиональное обучение, переобучение или повышение квалификации. С начала этой информационной кампании прошел уже не один год, число случаев обязательного применения профстандартов за это время практически не изменилось, зато многие работники были облагодетельствованы навязанным им обучением.

Теперь же эстафету по введению граждан и организаций в заблуждение относительно новых требований закона с целью извлечения прибыли подхватили и некоторые недобросовестные центры оценки квалификации. На их официальных сайтах размещается информация об обязательности прохождения данной процедуры работниками, их представители заявляют о таком требовании в комментариях и интервью для профессиональных СМИ. Чаще всего жертвами этой дезинформации становятся организации бюджетной сферы. ЦОК утверждают, что для таких работодателей с 1 января 2020 года станет обязательным применение профстандартов, а значит, потребуется и подтверждение соответствия работников этим профстандартам через независимую оценку квалификации:

Так, например, в нашем распоряжении имеется письмо центра оценки квалификаций в адрес заместителя губернатора одной из областей, в котором утверждается, что с 1 июля 2019 года "работодатель не имеет права принимать новых работников без наличия свидетельства о профессиональной квалификации, выданного центром оценки квалификации":

При этом "к прохождению независимой оценки квалификации допускаются работники, прошедшие курсы повышения квалификации, имеющие профильное образование в соответствии с требованиями профессиональных стандартов". В письме содержится просьба к замгубернатора обязать руководителей министерств и их подведомственных учреждений направить работников бухгалтерии для прохождения независимой оценки квалификации к адресантам письма, а также "справочно" приведена информация о том, в какой ЦОК можно отправить для прохождения этой процедуры других офисных работников:

Причем региональное министерство культуры уже приступило к исполнению этой просьбы и направило соответствующее распоряжение подведомственным учреждениям.

Давайте разберемся, имеют ли приведенные утверждения под собой какую-либо правовую основу.

Профстандарты для бюджетников

Начнем с тезиса о том, что профессиональные стандарты станут обязательными для всех работников организаций бюджетной сферы.

Согласно ст. 195.3 ТК РФ профессиональные стандарты обязательны к применению в части требований к квалификации лишь в тех случаях, когда ТК РФ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ установлены требования к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции.

Кроме того, профессиональные стандарты наряду с квалификационными справочниками применяются для определения соответствия наименования должностей, профессий или специальностей работников и квалификационных требований к ним наименованиям и требованиям, указанным в таких стандартах или справочниках, в случаях, когда в соответствии с ТК РФ, иными федеральными законами с выполнением работ по определенным должностям, профессиям, специальностям связано предоставление компенсаций и льгот либо наличие ограничений*(9).

В остальных случаях характеристики квалификации, содержащиеся в профессиональных стандартах, не являются обязательными для применения работодателями и носят только рекомендательный характер*(10). Они могут применяться работодателями лишь в качестве основы для определения требований к квалификации работников с учетом особенностей выполняемых работниками трудовых функций, обусловленных применяемыми технологиями и принятой организацией производства и труда*(11).

При этом законодатель предусмотрел право Правительства РФ устанавливать особенности применения профстандартов в части требований, обязательных для применения государственными внебюджетными фондами РФ, государственными или муниципальными учреждениями, государственными или муниципальными унитарными предприятиями, а также государственными корпорациями, государственными компаниями и хозяйственными обществами, более 50% акций (долей) в уставном капитале которых находятся в государственной собственности или муниципальной собственности*(12). На этом основании было принято постановление Правительства РФ от 27.06.2016 N 584. Это постановление устанавливает поэтапный порядок применения указанными выше категориями работодателей профстандартов в части требований к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции, установленных ТК РФ, другими федеральными законами, актами Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. При этом реализация мероприятий по введению профстандартов должна быть завершена именно к 1 января 2020 года.

Как видно, упоминаемая центрами оценки квалификации дата действительно фигурирует в Постановлении N 584. Однако данный нормативный акт не предусматривает для организаций госсектора никаких дополнительных случаев применения профстандартов по сравнению со ст. 195.3 ТК РФ. Он лишь устанавливает, что к 2020 году указанные работодатели обязаны завершить переход на профстандарты в тех случаях, когда их применение является обязательным в соответствии с законом. А как уже говорилось выше, закон предписывает применять профстандарты только в отдельных случаях.

Рассмотрим в качестве примера тех самых бухгалтеров. Анализ законодательства показывает, что обязательные требования к уровню образования и стажу работы установлены на сегодняшний день для главных бухгалтеров открытых акционерных обществ, страховых организаций и негосударственных пенсионных фондов, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний паевых инвестиционных фондов, иных экономических субъектов, ценные бумаги которых допущены к обращению на организованных торгах, организаций бюджетной сферы, составляющих консолидированную (сводную) бюджетную отчетность, консолидированную отчетность государственных (муниципальных) учреждений*(13), главных бухгалтеров организаторов торговли*(14), главных бухгалтеров операторов платежных систем*(15), главных бухгалтеров клиринговых организаций*(16) и главных бухгалтеров ряда других организаций.

Требований к уровню образования и стажу работы главных бухгалтеров иных организаций (в том числе бюджетной сферы), а равно каких-либо иных сотрудников бухгалтерских служб в законодательстве не содержится*(17). Также Трудовым кодексом РФ и другими федеральными законами не установлены ни предоставление компенсаций, ни наличие льгот или ограничений, связанных с осуществлением работы по должностям главного бухгалтера или иных работников бухгалтерии. Следовательно, по общему правилу обеспечение соответствия уровня квалификации работников бухгалтерии (в том числе бюджетных учреждений), включая главного бухгалтера, требованиям профессионального стандарта "Бухгалтер"*(18) не является обязательным и не станет таковым с 1 января 2020 года.

Кто определяет соответствие профстандарту?

Но, быть может, независимая оценка квалификации обязательна хотя бы в тех случаях, когда применение профстандарта действительно необходимо в силу закона? Нет, это тоже не так. Независимая оценка квалификации изначально позиционировалась как добровольная процедура. Так, в связи с принятием Закона о независимой оценке квалификации Трудовой кодекс РФ был дополнен указанием на право работодателя определять необходимость проведения независимой оценки квалификации на соответствие профессиональным стандартам. Работники с их письменного согласия могут быть направлены на проведение такой оценки на условиях и в порядке, которые определяются коллективным договором, соглашениями, трудовым договором*(19). Сами авторы Закона о независимой оценке квалификации в пояснительной записке к его проекту подчеркивали, что оценка квалификации является добровольной для работников и работодателей и не влечет за собой каких-либо обязательных последствий или требований, в том числе при приеме на работу*(20). В 2017 году аналогичные разъяснения по данному вопросу были приведены в информации, размещенной на официальном сайте Минтруда России*(21).

Таким образом, даже в тех случаях, когда профстандарт действительно является обязательным для применения в силу закона или когда организация добровольно взяла на себя обязательства по его применению в рамках локального нормативного акта или коллективного договора, работодатель вправе самостоятельно определить соответствие квалификации работника требованиям профстандарта, не прибегая для этого к процедуре независимой оценки квалификации.

Единственный зафиксированный на сегодняшний день в нормативных актах случай отступления от принципа добровольности прохождения независимой оценки квалификации касается некоторых категорий работников лифтовой отрасли. Так, 3 января 2019 года вступили в силу поправки*(22) в Правила организации безопасного использования и содержания лифтов, подъемных платформ для инвалидов, пассажирских конвейеров (движущихся пешеходных дорожек) и эскалаторов, за исключением эскалаторов в метрополитенах*(23). В частности, корректировке подверглось содержащееся в Правилах определение квалифицированного персонала. Теперь данной характеристике отвечают работники, не просто соответствующие квалификационным требованиям профстандартов, но еще и подтвердившие такое соответствие путем прохождения независимой оценки квалификации*(24). При этом положения Правил, а также Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 011/2011 устанавливают требования о необходимости проведения работ, связанных с монтажом, обслуживанием и эксплуатацией лифтов, только работниками из числа квалифицированного персонала*(25). Тем самым к работникам, выполняющим такие функции, фактически предъявляется требование о необходимости прохождения независимой оценки квалификации.

Иногда работодатели берут на себя обязательства по организации незавивисмой оценки квалификации определенных категорий работников в рамках социального партнерства*(26). Однако говорить в такой ситуации об обязательности данной процедуры для самих работников не приходится.

Возможно, в будущем перечень категорий работников, для которых прохождение независимой оценки квалификации станет обязательным условием осуществления трудовой деятельности, в той или иной степени расширится. Так, Дорожной картой по развитию национальной системы квалификаций в Российской Федерации запланировано внесение к 2021 году изменений в нормативные правовые акты, регулирующие порядок допуска к профессиональной деятельности, связанной с повышенными рисками, предусматривающих применение результатов независимой оценки квалификаций*(27). А Минтранс России еще в 2017 году подготовил проект поправок в Закон о безопасности дорожного движения, устанавливающих требование о прохождении независимой оценки квалификации профессиональными водителями*(28).

Тем не менее, даже Национальное агентство развития квалификаций подчеркивает, что вопрос об обязательности применения механизма независимой оценки квалификации "будет решаться адресно с учетом приоритетных задач развития экономики страны и обеспечения безопасности граждан"*(29). Таким образом, для абсолютного большинства категорий работников независимая оценка квалификации не является обязательной сейчас (даже при необходимости соответствия их квалификации требованиям профстандартов) и не станет таковой в ближайшем будущем.

Что же случилось 1 июля 2019 года?

В своем стремлении заставить работодателей платить за независимую оценку квалификации работников ЦОК идут еще на одну уловку: активно продвигают тезис о том, что работодатели больше не вправе самостоятельно проводить аттестацию работников и для этих целей должны применяться только результаты НОК. Объясняют это тем, что согласно статье 11 Закона о независимой оценке квалификации, в случае если федеральными законами и иными нормативными правовыми актами установлен иной порядок проведения оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности, чем это предусмотрено данным законом, применение указанного порядка допускается до 1 июля 2019 года. Исключение сделано для случаев, когда иной порядок проведения оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности, установлен другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами в случае, если в отношении соответствующих категорий работников Трудовым кодексом РФ определены особенности регулирования труда таких работников, в том числе в связи с выполнением работ с вредными и (или) опасными условиями труда.

Вместе с тем ст. 81 ТК РФ устанавливает возможность проведения аттестации работников для подтверждения их квалификации в целях определения соответствия работников занимаемой должности. Порядок проведения таких аттестаций устанавливается трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников. По смыслу статей 81, 82 ТК РФ указанная аттестация проводится самим работодателем. Так, часть третья ст. 82 ТК РФ предписывает включать в состав аттестационной комиссии представителя выборного органа соответствующей первичной профсоюзной организации, что не будет реализовываться в рамках проведения независимой оценки квалификации.

Речь в ст. 81 ТК РФ и в Законе о независимой оценке квалификации идет о разных процедурах, преследующих несколько разные цели. Независимая оценка квалификации проводится центром оценки квалификации в целях определения соответствия квалификации работника профстандарту. А аттестация, о которой идет речь в ст. 81 ТК РФ, проводится работодателем с целью определения соответствия квалификации работника конкретной занимаемой должности. Результаты аттестации могут быть использованы работодателем для увольнения работника по п. 3 части первой ст. 81 ТК РФ, в то время как применение для этих целей результатов независимой оценки квалификации недопустимо (п. 4 информации Минтруда России от 21.04.2017).

Таким образом, статья 11 Закона о независимой оценке квалификации не исключает возможности проведения работодателем аттестации, предусмотренной ст. 81 ТК РФ. Она бы и не могла этого предусматривать, поскольку в силу ст. 5 ТК РФ нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать ТК РФ. А ТК РФ, как было показано выше, прямо устанавливает право работодателей на проведение аттестации.

Впрочем, когда речь идет о случаях подтверждения квалификации, предусмотренных иными федеральными законами, правоприменителям также следует быть крайне осторожными, принимая решение о замене соответствующих процедур прохождением независимой оценки квалификации. Так, например, некоторые категории работников в целях подтверждения знания требований промышленной безопасности обязаны проходить аттестацию в области промышленной безопасности*(30). Отвечая на вопрос о том, сохраняется ли порядок проведения указанной аттестации после 1 июля 2019 года, Минтруд России пояснил, что федеральными законами и принятыми в их исполнение нормативными правовыми актами в ряде сфер экономики установлены обязательные требования к квалификации работников по определенному виду профессиональной деятельности и процедурам ее подтверждения. Указанные требования не подлежат отмене после 1 июля 2019 года*(31).

Другой пример: по закону для осуществления оценочной деятельности (в том числе на основании трудового договора) необходимо наличие квалификационного аттестата*(32). Данный аттестат выдается в случае успешного прохождения квалификационного экзамена в области оценочной деятельности*(33). Порядок формирования экзаменационных вопросов и проведения экзамена определен Минэкономразвития России*(34). А полномочия*(35) по самому проведению данного экзамена министерство делегировало ФБУ "Федеральный ресурсный центр по организации подготовки управленческих кадров"*(36). И, как следует из недавних разъяснений Минэкономразвития, отказываться от такого порядка подтверждения квалификации оценщиков в ведомстве не намерены и после 1 июля 2019 года*(37).

И о повышении квалификации

Тезис о том, что для допуска к прохождению независимой оценки квалификации необходимо прохождение повышения квалификации, - также всего лишь еще один способ выманивания денег из граждан и организаций под предлогом соблюдения требований закона. На этот раз - для организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

В соответствии с Правилами проведения центром оценки квалификаций независимой оценки квалификации в форме профессионального экзамена*(38) информация о документах, обязательных к предъявлению соискателем в ЦОК для допуска к экзамену, содержится в реестре сведений для проведения независимой оценки квалификации. Ознакомиться с ней можно в сети Интернет по адресу https://nok-nark.ru/pk/list/. Фактически там указываются те документы, которые необходимы для подтверждения соответствия квалификации работника требованиям профстандартов. Если работник обладает тем уровнем образования и опытом работы, которые определяет профстандарт, то никакое повышение квалификации ему не требуется. При этом надо понимать, что далеко не всегда профстандарты устанавливают какие-то специфические требования к квалификации. Так, например, для допуска к экзамену по профессии рабочего по уборке общего имущества жилого дома необходимо предъявить документ о среднем общем образовании.

В заключение хочется отметить, что приведенная в этом материале критика касается, конечно же, далеко не всех центров оценки квалификаций. Многие такие организации достойно выполняют свою работу и совершенно корректно информируют граждан о правовой основе своей деятельности. И тем не менее до тех пор, пока к оценке чужой квалификации допущены люди, с легкостью готовые пожертвовать собственной профессиональной репутацией ради сиюминутной выгоды, не стоит удивляться тому, что работники и работодатели в массе своей крайне скептически воспринимают систему независимой оценки квалификации как таковую.

П. Сутулин,

рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ

------------------------------

*(1) П. 3 ст. 2 Федерального закона от 03.07.2016 N 238-ФЗ.

*(2) См. п. 2 ст. 2, ст. 5 Федерального закона от 03.07.2016 N 238-ФЗ.

*(3) Ч. 4 ст. 5 Федерального закона от 03.07.2016 N 238-ФЗ.

*(4) Ст. 7 Федерального закона от 03.07.2016 N 238-ФЗ.

*(5) Ст. 5 Федерального закона от 03.07.2016 N 238-ФЗ.

*(6) П. 1 ст. 2, ст. 6 Федерального закона от 03.07.2016 N 238-ФЗ.

*(7) П. 2 Требований к центрам оценки квалификаций, утвержденных приказом Минтруда России от 19.12.2016 N 759н.

*(8) Ч. 6 ст. 8 Федерального закона от 03.07.2016 N 238-ФЗ.

*(9) Часть вторая ст. 57 ТК РФ.

*(10) См. п. 6 письма Минтруда России от 04.04.2016 N 14-0/10/В-2253.

*(11) Часть вторая ст. 195.3 ТК РФ.

*(12) Ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 02.05.2015 N 122-ФЗ.

*(13) Ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ.

*(14) П. 1 ст. 6 Федерального закона от 21.11.2011 N 325-ФЗ.

*(15) П. 2 ч. 9 ст. 15 Федерального закона от 27.06.2011 N 161-ФЗ.

*(16) П. 1 ст. 6 Федерального закона от 07.02.2011 N 7-ФЗ.

*(17) Исключение составляют бухгалтеры организаций, осуществляющих образовательную деятельность, которые (как и все другие работники таких организаций) должны отвечать квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках, и (или) профессиональным стандартам (ч. 2 ст. 52 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ).

*(18) Утвержден приказом Минтруда России от 21.02.2019 N 103н

*(19) Ст. 187 ТК РФ.

*(20) Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1029618-6 "О независимой оценке квалификации".

*(21) П. 2 информации Минтруда России от 21.04.2017.

*(22) Постановление Правительства РФ от 22.12.2018 N 1639.

*(23) Утверждены постановлением Правительства РФ от 24.06.2017 N 743.

*(24) П. 3 Правил.

*(25) П. 17 Правил, п.п. 2.1 и 3.2 ст. 4 Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 011/201.

*(26) См. п. 1.11 Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, пп. "г" п. 7.3.2 Отраслевого тарифного соглашения в электроэнергетике Российской Федерации на 2019 - 2021 годы.

*(27) П. 2.5 Плана мероприятий (дорожной карты) по развитию национальной системы квалификаций в Российской Федерации на период до 2024 года (одобрен Национальным советом при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям (Протокол от 19 октября 2018 г. N 30).

*(28) Проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности" (ID проекта 02/04/07-17/00068393, подготовлен Минтрансом России 17.07.2017).

*(29) Письмо АНО НАРК от 11.07.2019 N 632/19.

*(30) Ст. 14.1 Федерального закона от 29.07.2018 N 271-ФЗ.

*(31) Письмо Минтруда России от 18.03.2019 N 15-2/ООГ-552.

*(32) См. ст.ст. 4, 15, 24 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ.

*(33) Ст. 21.2 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ.

*(34) Приказ Министерства экономического развития РФ от 29.05.2017 N 257.

*(35) Ст. 21.1 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ, пп. 5.3.93 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 N 437.

*(36) Приказ Министерства экономического развития РФ от 19.05.2017 N 240.

*(37) Письмо Министерства экономического развития РФ от 28.05.2019 N Д22и-17463.

*(38) Утверждены постановлением Правительства РФ от 16.11.2016 N 1204.