§ 2.5. Принятая форма "цифровизации" контрольно-надзорных операций не приводит к сокращению издержек

§ 2.5. Принятая форма "цифровизации" контрольно-надзорных операций не приводит к сокращению издержек

Развитие и внедрение информационных технологий на сегодняшний день не оправдывает возлагавшихся на них надежд по дебюрократизации отношений между хозяйствующими субъектами и органами исполнительной власти и переходу к безбумажной и удаленной формам взаимодействия.

Так, несмотря на то, что по результатам экспертизы*(56) приказа Минсельхоза России от 16.11.2006 N 422 "Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов" некоторые его положения были признаны необоснованно затрудняющими ведение предпринимательской деятельности и были сформулированы предписания о необходимости пересмотра установленных им требований в целях исключения избыточной административной нагрузки на бизнес*(57), нормативное правовое регулирование в данной сфере с 2014 года развивается скорее в обратном направлении.

Принимаемые с этого момента ведомственные акты Минсельхоза России, в частности, предполагают распространение требований о проведении ветеринарной сертификации на значительную долю готовой (переработанной) пищевой продукции, содержащей сырье животного происхождения, которая прошла тепловую обработку и упакована в герметичную потребительскую упаковку, в том числе и продукции, не подлежавшей до этого ни обязательной, ни добровольной ветеринарной сертификации в рамках оборота на территории Российской Федерации по причине отсутствия каких-либо ветеринарных рисков. В соответствии с приказами Минсельхоза России от 27.12.2016 N 589 "Об утверждении Ветеринарных правил организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов, Порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме и Порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов на бумажных носителях" и от 18.12.2015 N 648 "Об утверждении Перечня подконтрольных товаров, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами"*(58), с 1 июля 2018 года*(59) вступают в силу требования о необходимости оформления ветеринарных сопроводительных документов (далее также - ВСД) в электронном виде для такой готовой (переработанной) пищевой продукции как молочная продукция, мороженое, супы и бульоны, продукция для детского питания на молочной основе, макаронные изделия с начинкой и т.п.

Избыточность предлагаемой Россельхознадзором системы обеспечения прослеживаемости обусловлена тем, что при смене собственника прослеживаемость всех товаров (в том числе и продукции животного происхождения) уже обеспечена в рамках оформления товарно-сопроводительных - товарно-транспортных документов. Прослеживаемость продукции в рамках одного предприятия, занятого в сфере производства пищевой продукции, обеспечивается путем реализации принципов ХАССП (Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP) - анализ рисков и критические контрольные точки). Обеспечение прослеживаемости является обязательным условием и в соответствии с подпунктом 12 пункта 3 статьи 10 Технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" (ТР ТС 021/2011). Существующий в настоящее время механизм прослеживаемости в формате "шаг вперед - шаг назад", при котором каждый из участников цепи товародвижения может идентифицировать своих поставщиков и покупателей, соответствует общепринятым во всем мире стандартам в этой сфере.

Кроме того, обеспечение прослеживаемости в режиме реального времени для значительной доли готовой продукции в рамках системы электронной ветеринарной сертификации в принципе невозможно ввиду технологии производства, предполагающей постоянную поточность - смешение множества партий сырья для производства широкой номенклатуры продукции. В этих условиях отсутствует возможность связать конкретную партию сырья с конкретной партией готовой продукции.

Таким образом, изначальная идея по сокращению административной нагрузки на хозяйствующих субъектов за счет перехода к использованию безбумажной формы сопроводительных документов на пищевую продукцию в процессе ее проработки трансформировалась в предложение о многократном расширении полномочий надзорного органа и создании не имеющей аналогов в мировой практике информационной системы, напоминающей ЕГАИС для пищевой продукции. Несмотря на отсутствие убедительных доводов в пользу внедрения системы электронной ветеринарной сертификации в отношении готовой (переработанной) пищевой продукции, указанный вопрос находится на повестке дня уже на протяжении 4 лет - пересмотру подвергается лишь срок вступления в силу соответствующих требований, однако риск вступления в силу требований, генерирующих весьма существенный объем непроизводительных расходов, продолжает держать отрасль производства пищевой продукции и смежные отрасли, такие как розничная торговля, в напряжении. По подсчетам одного из пищевых предприятий, только годовые операционные расходы на модернизированный склад и его сотрудников, которые будут обеспечивать соблюдение новых норм, составят 11,6 млн. рублей в месяц или 139 млн. рублей в год. Капитальные затраты составят порядка 16 млн. рублей. При этом для крупных компаний затраты растут пропорционально объемам операций.

Отдельные вопросы вызывают качество и возможности полезного использования ведомственных информационных систем, создаваемых надзорными органами. Например, введение в природоохранное законодательство требования о постановке на государственный учет всех действующих предприятий, несмотря на его прямое противоречие требованиям Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", запрещающего требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления и подведомственных указанным органам бюджетных организаций, привело к тому, что на представление всей необходимой информации в соответствующую государственную систему в электронном виде (на физический ввод данных) сотрудниками отдельных крупных предприятий было затрачено до полной рабочей недели.

Тем не менее созданная информационная база остается закрытой и, по всей видимости, даже не используется уполномоченными ведомствами при подготовке перечня 300 крупнейших загрязнителей страны, задача по формированию которого возложена законом N 219-ФЗ на Минприроды России. Менее чем за 9 месяцев до истечения срока, отведенного на вступление в силу закона (а значит, и на подготовку предприятий к переходу на новые принципы регулирования и новые правила получения разрешительной документации), указанный перечень не был издан. Представлявшиеся в разное время для публичного обсуждения версии перечня неизменно получали вопросы относительно подхода к его формированию и указания на конкретные ошибки, касающиеся неверного указания наименований, адресов и организационно-правовых форм предприятий, неверно используемых критериев отнесения к I категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, включения в перечень предприятий, чьи вклады в валовое загрязнение на территории соответствующих субъектов Российской Федерации составляют сотые доли процентов, повторного включения одних и тех же предприятий под разными наименованиями и др. Фактически колоссальные трудозатраты десятков тысяч предприятий пошли лишь на то, чтобы формальным образом осуществить их постановку на учет в соответствии с требованиями закона и присвоить поставленным объектам категорию, хотя информация, необходимая и достаточная для этих целей, имеется в распоряжении практически любого надзорного ведомства.