§ 3.3. Методическая, организационная и экспертно-аналитическая поддержка

Сокращение числа обсуждений и экспертиз

В первую очередь, одновременно с созданием КПД и введением полноценной ОРВ и ОФВ в Государственной Думе Федерального Собрания РФ представляется целесообразным провести инвентаризацию существующих процедур публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов в целях их систематизации и исключения дублирующих и избыточных, в том числе "нулевых чтений" в Общественной палате, обсуждений в рабочих группах Экспертного совета при Правительстве РФ и т.п.

По завершении этого процесса предлагается сформировать в составе Аппарата Правительства РФ специализированное подразделение, ответственное за внедрение инструментов поведенческого регулирования (так называемое "подталкивание"), направленных на достижение общественного блага с меньшими совокупными издержками.

Врезка 29

Великобритания: Группа по применению поведенческих методов (Behavioral Insights Team)

Великобритания является первой страной, в которой был учрежден орган по выработке предложений по поведенческой экономике. Группа по применению поведенческих методов (англ. - Behavioral Insights Team, БИТ) была учреждена в 2010 году как подразделение секретариата кабинета министров Великобритании (англ. - Cabinet Office). В 2014 году она была преобразована в общество с ограниченной ответственностью, частично принадлежащее секретариату кабинета министров, и к настоящему времени является, по сути, международной компанией, оказывающей консультационные услуги правительствам различных стран по применению подходов поведенческой экономики в государственном регулировании. Штат БИТ вырос из 8 человек в 2010 году до более чем 100 человек к настоящему времени.

Деятельность Группы по применению поведенческих методов направлена на снижение затратности и сложности предоставления государственных услуг для граждан, повышение эффективности государственного управления за счет использования более реалистичной модели поведения, поощрение граждан "сделать лучший выбор для себя".

БИТ как орган, вырабатывающий предложения по поведенческим подходам, выпускает методические рекомендации по применению таких подходов в работе государственных органов. Кроме того, он проводит обучающие семинары для государственных служащих, а также участвует в круглых столах и неформальных встречах с представителями всех департаментов правительства Великобритании для предоставления консультаций.

Счетные методики

Помимо этого, рекомендуется Департаменту дерегулирования и оценки воздействия и КПД совместно разработать Рекомендации по расчету возмещений затрат бизнесу и гражданам от неправомерных действий (бездействия) органов государственной и муниципальной власти, подведомственных организаций, внедрить их в судебной системе России до 1 января 2020 года.

Одновременно Департаменту дерегулирования и оценки воздействия и Административному трибуналу целесообразно разработать в сотрудничестве с заинтересованными ведомствами и внебюджетными фондами (в их числе Минздрав, Роструд, МЧС, ФСС и другие) и представителями бизнеса модель стоимостных оценок жизни, в том числе - оценки "качественных лет жизни" и инвалидизации, в целях корректного сравнения эффектов регулирования, затрагивающего безопасность и здоровье граждан, с одной стороны, и условий ведения бизнеса, с другой стороны.

Врезка 30

Оценка "качественных лет жизни" (Великобритания)

Национальный институт здоровья и качества медицинской помощи (англ. - National Institute for Health and Clinical Excellence, NICE), входящий в Национальную систему здравоохранения Великобритании (British National Health Service, NHS), использует для принятия решений в сфере охраны здоровья концепцию оценки качественных лет жизни - QALY (англ. - Quality Adjusted Life Years), предусматривающую оценку добавленных лет жизни с поправкой на качество.

Расчет показателя осуществляется на основе обработки данных опросников, которые заполняются потенциальными адресатами программ медицинской помощи (и иных мероприятий в сфере охраны здоровья). Для оценок применяются стандартизированные опросники, которые переведены на множество языков.

Интегральный показатель позволяет оценить соотношение стоимости-эффективности планируемых к реализации мер государственной политики в области здравоохранения.

Также представляется целесообразным, с учетом анализа зарубежной практики, распространить модель стандартных издержек бизнеса на измерение административных издержек органов государственной власти, подведомственных бюджетных организаций и граждан. При этом следует установить целевые значения объема сокращения административных и содержательных издержек бизнеса, органов власти, подведомственных организаций и граждан на период до 2024 года, определить общие масштабы оптимизации нормативного регулирования.

Врезка 31

Применение модели стандартных издержек для оценки обременений, налагаемых регулированием на граждан и органы власти: Германия

В 2006 году в Германии была принята Программа дебюрократизации и совершенствования регулирования, а также методическое руководство по оценке административных издержек, которая, в отличие от практики многих других стран, предусматривала внедрение модели стандартных издержек не только для оценки административных обременений бизнеса, но также предусматривала постепенное распространение ее на граждан и органы власти.

Методика оценки информационных издержек граждан и органов власти была аналогична методике, применяемой в отношении бизнеса, за исключением того, что информационные издержки граждан выражались в единицах времени и не подлежали монетизации. Однако впоследствии данное положение было пересмотрено в целях обеспечения сопоставимости расчетов издержек различных групп стейкхолдеров, для монетизации издержек граждан применялась ставка "стоимости времени", которая в 2016 году равнялась 25 евро. В обновленном руководстве 2011 года были сформированы перечни типовых информационных обязательств граждан и органов власти, определены средние временные затраты на их выполнение (для граждан). Также было закреплено требование обязательной оценки издержек соблюдения регулирования для всех групп адресатов регулирования, а также публикации соответствующих сведений в докладах о реализации мер в рамках концепции "качественного регулирования" и отчетах Национального совета по регуляторному контролю.

Аналогичные подходы были внедрены также в Нидерландах, Бельгии, в рекомендательной форме - в Европейской комиссии.

От правила "один за один" к правилу "один за множество"

Кроме того, рекомендуется преобразовать существующий механизм "один за один", предусматривающий при введении новых требований отмену соразмерных требований в той же области правового регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, с целью перехода от сдерживания роста объемов административных обременений, налагаемых регулированием на субъекты предпринимательской деятельности, к кратному уменьшению таких объемов (механизмы "один за два", "один за множество").

Врезка 32

Правило "one in - one out" - "one in - X out": Великобритания, США

В последние годы на смену концепции "один за один" в ряде стран стал приходить подход "один за множество", предусматривающий отмену кратного объема административных обременений при введении новых обязательств для бизнеса.

В Великобритании правило "один за один" эволюционировало сначала в "один за два", а затем "один за три". В отличие от большинства других стран, британский подход позволяет формировать "банк сбережений" административных издержек, то есть если принимаемый акт сокращает расходы бизнеса на 10 долларов и увеличивает на 1 доллар, то оставшиеся 7 долларов могут быть использованы для уравновешивания последствий других регуляторных норм.

В конце января 2017 года в США также был объявлен переход к правилу "один за два", который, согласно выпущенному OMB меморандуму, должен применяться в отношении экономически значимых НПА (влекущих за собой издержки более 100 млн. долларов США в год). Кроме того, подход США уникален тем, что предусматривает учет всех альтернативных издержек для общества, что, при повышении объективности оценок, существенно усложняет процедуру.

Предметная область оценки воздействия

В завершение целесообразно внести изменения в подходы к определению предметной области ОРВ, в том числе:

Отказаться от действующего подхода к определению степени регулирующего воздействия проектов НПА по критерию "новизны" норм.

Разработать критерии определения значимости проектов НПА в зависимости от масштаба их влияния на условия предпринимательской деятельности (улучшение - ухудшение положения бизнеса, пороговые значения возникающих издержек, цели регулирования); одновременно доработать аналог процедуры Small Business Test (МСП тест), определив ключевые критерии значимости проекта НПА для малого бизнеса, микробизнеса и самозанятых граждан.

Врезка 33

Подходы к отбору экономических и иных значимых проектов НПА: США, Канада, Южная Корея

В международной практике применяются как количественные, так и качественные критерии для определения значимости проектов НПА. Так, в США "экономически значимым" считается акт, потенциальные издержки или выгоды от введения которого составляют, по предварительным оценкам, свыше 100 млн. долларов США, в Канаде (до 2008 года) - 50 млн. канадских долларов, в Южной Корее - 10 млрд. вон (ежегодно). В Южной Корее также установлен количественный критерий, оценивающий численность субъектов регулирования: значимыми считаются акты, затрагивающие более 1 млн. человек.

Качественные критерии могут применяться в комбинации с количественными. Так, например, в США кроме экономически значимых выделяются иные значимые акты, которые:

оказывают существенное отрицательное воздействие (в материальном выражении) на экономику в целом или ее отдельный сектор, производительность, конкуренцию, количество рабочих мест, окружающую среду, общественное здравоохранение или безопасность, население и органы управления отдельных штатов, муниципалитетов, этнических сообществ;

существенно противоречат или мешают осуществлению мероприятий, реализуемых или запланированных к реализации другими федеральными агентствами;

приводят к существенному изменению бюджетных выплат, субсидий, грантов, кредитных программ, а также прав и обязанностей получателей данных преференций.

Какие-либо четкие критерии для оценки значимости эффектов по указанным

Распространить процедуру ОРВ на все сферы нормотворчества, а также устранить необоснованные изъятия из сферы ОРВ проектов нормативных правовых актов, принятых в рамках реализации приоритетных программ (проектов), планов мероприятий и дорожных карт по развитию цифровой экономики и реализации Национальной технологической инициативы.

Исключить из предметной области ОРВ акты, не оказывающие существенного влияния на ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, определив конкретные их виды, например, проекты, вносящие технико-юридические изменения в действующие акты; проекты решений организационного характера и т.п.

Врезка 34

Исключения из предметной области ОРВ: США

Многие страны устанавливают ряд "изъятий" или "исключений" из предметной области ОРВ. В некоторых странах из процедуры ОРВ исключаются акты независимых агентств, внутренние ведомственные акты, акты, вносящие технические правки в законодательство, а также акты, требующие срочного принятия. В отдельных случаях в качестве исключений могут устанавливаться определенные сферы регулирования, не подлежащие ОРВ, в целях обеспечения национальных интересов или преодоления чрезвычайных ситуаций (например, акты по вопросам налогообложения, бюджетирования, уголовного законодательства, обеспечения правопорядка).

В США из процедуры ОРВ исключены проекты НПА:

регулирующие вопросы исполнения государственных функций в сфере обороны и международных отношений, за исключением вопросов, связанных с размещением государственных заказов, а также импорта и экспорта необоронных товаров и услуг;

внутренние акты агентств, регулирующие вопросы внутренней организации, управления, персонала;

иные проекты, исключенные по решению головного органа - Управления Белого дома по информационным и регуляторным вопросам (Office of Information and Regulatory Affairs, OIRA).

Врезка 35

Исключения из предметной области ОРВ: Европейская комиссия

В соответствии с Руководством Европейской комиссии от 2009 года, из предметной области ОРВ были исключены "Зеленые книги" Еврокомиссии (Greenpapers), консультации с социальными партнерами и текущее имплементирующее законодательство (вводящее в действие какие-либо законы, международные договоры и др.). В новом Руководстве, принятом в мае 2015 года, исключения отсутствуют, а все фильтры замещены принципом пропорциональности, в соответствии с которым ОРВ не проводится для инициатив Еврокомиссии, не оказывающих существенных воздействий, и при разработке которых Еврокомиссия не имеет полномочий по выбору альтернатив регулирования.