Специальный проект "Институт саморегулирования строительной отрасли: итоги и перспективы". Вопрос-ответ (Л.Е. Бандорин, журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 10, октябрь 2017 г.)

Специальный проект "Институт саморегулирования строительной отрасли: итоги и перспективы". Вопрос-ответ

Л.Е. Бандорин,

кандидат юридических наук, доцент кафедры

экологического и земельного права юридического

факультета МГУ имени М.В. Ломоносова,

директор Департамента нормативного

и методического обеспечения Ассоциации

"Национальное объединение строителей"

Журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 10, октябрь 2017 г., с. 75-77.

Федеральный закон от 18 июня 2017 г. N 126-ФЗ внес изменения в ч. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Согласно новой редакции саморегулируемая организация в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (далее - саморегулируемая организация) обязана в срок до 1 сентября 2017 г. разместить в полном объеме средства компенсационного фонда саморегулируемой организации, сформированного в соответствии с законодательством градостроительной деятельности, действовавшим до 4 июля 2016 г., или средства компенсационного фонда возмещения вреда и в случае формирования компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств средства такого фонда на специальном банковском счете, открытом в российской кредитной организации, соответствующей требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.

Следует ли из этого требования обязанность СРО по восстановлению (и размещению на спецсчетах) максимального "исторического" объема компенсационного фонда саморегулируемой организации, сформированного в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, действовавшим до 4 июля 2016 г.?

Суть интереса читателей заключается в следующем: на соответствие каким требованиям закона будет проверять орган надзора над СРО объем средств КФ СРО, размещенный на спецсчетах? Будет ли достаточным размещение средств КФ, сформированных в соответствии с требованиями, вступившими в силу после 4 июля 2016 г., с учетом имеющихся средств ранее сформированного КФ, или объем размещенных средств на специальных счетах должен соответствовать объему, предусмотренному требованиями, которые действовали до 4 июля 2016 г.?

Действительно, в системе саморегулирования в строительной сфере, переживающей после принятия Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 372-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(1) процесс серьезного реформирования, превалирующими являются два вопроса: о необходимом и достаточном размере средств новых компенсационных фондов саморегулируемых организаций (возмещения вреда и обеспечения договорных обязательств) и о возможности их восполнения в случае проблем с банками. Эти вопросы приобрели еще большую актуальность в связи с принятием Федерального закона от 18 июня 2017 г. N 126-ФЗ "О внесении изменений в статью 55.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статью 33 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"*(2), который взбудоражил саморегулируемое сообщество введением понятия "полный объем" компенсационных фондов.

Чтобы разобраться в ситуации, необходимо четко зафиксировать исходные положения Федерального закона N 372-ФЗ о компенсационных фондах. Они заключаются в том, что к 1 июля 2017 г. саморегулируемые организации должны были сформировать новые компенсационные фонды в размерах, определяемых с учетом: 1) ранее внесенных их членами взносов в компенсационный фонд, 2) взносов, внесенных ранее исключенными членами саморегулируемых организаций; 3) взносов, внесенных членами саморегулируемых организаций, добровольно прекратившими в них членство, 4) взносов, перечисленных другими саморегулируемыми организациями за членов, добровольно прекративших в них членство; 5) доходов, полученных саморегулируемыми организациями от размещения средств компенсационного фонда на депозитах.

Собственно говоря, процитированная норма ч. 10 ст. 3.3 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"*(3) отражает простую и недвусмысленную идею о том, что в новые фонды должны перейти все средства исходного фонда. Это представляется понятным и естественным, поскольку саморегулируемая организация обязана обеспечить имущественную ответственность своих членов в любой момент своего существования, а в случае неполного размещения средств это воспрепятствует реализации одной из основных функций саморегулируемых организаций. Но, к сожалению, после принятия Федерального закона N 372-ФЗ начались спекулятивные рассуждения: зачем в новые фонды переводить все средства, если их минимально необходимый размер для подтверждения статуса саморегулируемой организации после 1 июля Закон определил в размере, значительно меньшем собранных и накопленных ранее средств? Тем более, что и санкций за неперечисление средств в полном объеме Федеральный закон N 372-ФЗ не предусмотрел.

Именно для пресечения такого рода рассуждений Правительство РФ инициировало включение в Федеральный закон от 18 июня 2017 г. N 126-ФЗ двух норм. Первая норма уточняет то, что уже было установлено, но с изменением срока, а именно: саморегулируемые организации обязаны в срок до 1 сентября 2017 г. разместить в полном объеме средства прежнего компенсационного фонда саморегулируемой организации или, если уже созданы новые компенсационные фонды, то средства этих самых новых компенсационных фондов. Здесь многих смутил союз "или", но он означает не выбор между фондами, а то, что одновременно и прежний, и новые фонды сосуществовать до 1 июля не могли, новые фонды в определенный день пришли на смену прежнему. Вторая норма устанавливает, что размещение средств компенсационных фондов не в полном объеме влечет исключение Ростехнадзором с 1 октября 2017 г. саморегулируемой организации из государственного реестра.

Указанные нормы, как представляется, не могут толковаться как предоставляющие саморегулируемым организациям несколько вариантов исполнения обязанности по размещению на специальных банковских счетах средств компенсационного фонда (компенсационных фондов). Как до принятия Федерального закона N 126-ФЗ, так и после - общий размер размещенных средств компенсационных фондов возмещения вреда и обеспечения договорных обязательств, за минусом сумм взносов, перечисленных вслед за перешедшими в региональные саморегулируемые организации строительными компаниями, не может быть меньше общего размера средств исходного компенсационного фонда. А Федеральный закон N 126-ФЗ, по сути, только установил санкцию, отсутствие которой можно признать пробелом ранее принятого Федерального закона N 372-ФЗ.

По данным Ассоциации "Национальное объединение строителей" на 1 июля 2017 г. из 263 саморегулируемых организаций в строительстве в полном объеме разместили на специальных банковских счетах средства компенсационных фондов 134 организации, зарегистрированные в 63 субъектах Российской Федерации. Таким образом, 129 организаций после 1 октября 2017 г. должны утратить свой "саморегулируемый" статус, если к 1 сентября деньги в полном объеме не будут размещены.

И вот здесь возникает интересный вопрос: а имеется ли механизм, позволяющий восполнить недостающее? Закон регулирует вопрос пополнения компенсационных фондов только при их снижении. Так, в ч. 6 ст. 55.16 Градостроительного кодекса Российской Федерации сказано, что при снижении размера компенсационного фонда возмещения вреда или размера компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств ниже минимального размера, определяемого в соответствии с Кодексом, члены саморегулируемой организации в срок не более чем три месяца должны внести взносы в соответствующий компенсационный фонд в целях увеличения размера соответствующего компенсационного фонда в порядке и до размера, которые установлены внутренними документами саморегулируемой организации исходя из фактического количества членов такой саморегулируемой организации и уровня их ответственности по обязательствам. Однако эта норма говорит о ситуации со снижением размера новых компенсационных фондов, а мы имеем дело с вопросом исходно недостаточного объема либо прежнего компенсационного фонда, либо впервые формируемых новых компенсационных фондов.

Арбитражный суд г. Москвы (дела N А40-35005/2017, А40-34614/2017, А40-52719/2017) и Минстрой России (письмо от 25 июля 2017 г. N 26363-ХМ/02) заняли позицию, согласно которой в данном вопросе возможно применение аналогии закона. Однако, по мнению указанных органов, в описанной ситуации компенсационные фонды должны восполняться так же, как описано в ч. 6 ст. 55.16 Градостроительного кодекса Российской Федерации - т.е. только до минимального объема, определенного исходя из размеров взносов в компенсационные фонды, установленного внутренними документами, с учетом количества действующих членов.

И если позиция о применении аналогии закона представляется справедливой по смыслу п. 1 ст. 6 Гражданского кодекса Российской Федерации, то с ограничением этой аналогии закона рамками "минимального размера на действующих членов" согласиться нельзя. Такой подход извращает принцип "полного объема", заложенный Федеральным законом N 372-ФЗ, и позволяет сохранить статус саморегулируемой организации даже тем, кто утратил (вне зависимости от причины - в банках с отозванной лицензией или нагло украл) более 90% средств, собранных в прежний компенсационный фонд.

Есть и другая правовая проблема в рассматриваемом вопросе: почему "зависание" денег в банке с отозванной лицензией должно рассматриваться как уменьшение компенсационного фонда? Ведь до окончания конкурсного производства и ликвидации банка как юридического лица мы не можем констатировать, что деньги утеряны.

Представляется, что этот вопрос может быть разрешен посредством использования конструкции "сомнительной задолженности" из законодательства о бухгалтерском учете. Убыток по результатам инвестирования средств компенсационного фонда саморегулируемой организации отражается в бухгалтерском учете в момент его возникновения вследствие формирования резерва по сомнительной задолженности. Порядок формирования создания и использования такого резерва саморегулируемая организация должна определять в учетной политике (п. 7 Положения по бухгалтерскому учету "Учетная политика организации"*(4)). При этом сомнительной признается задолженность перед организацией, которая с высокой вероятностью не будет погашена полностью или частично, что, очевидно, относится к ситуации с размещением средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций в банках с отозванной (аннулированной) лицензией. Однако, по информации Ассоциации "Национальное объединение строителей", по состоянию на середину июля 2017 г. ни одна саморегулируемая организация не предоставила сведений об отражении убытков в своей годовой финансовой отчетности. Следовательно, если отдельные саморегулируемые организации и примут решения о восполнении средств компенсационных фондов до полного объема без фиксации убытка, то такое восполнение средств будет бессмысленным и не убережет их от утраты статуса после 1 октября 2017 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. II). Ст. 4305.

*(2) СЗ РФ. 2017. N 25. Ст. 3595.

*(3) СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17.

*(4) См.: Приказ Минфина России от 6 октября 2008 г. N 106н (с изм.) "Об утверждении положений по бухгалтерскому учету" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 44.