Роль институтов общественного контроля и общественных советов в становлении дееспособного гражданского общества (Т.А. Невская, журнал "Образование и право", N 8, август 2017 г.)

Роль институтов общественного контроля и общественных советов в становлении дееспособного гражданского общества

Т.А. Невская,

кандидат политических наук,

старший преподаватель кафедры политологии и социологии

политических процессов социологического факультета

МГУ имени М.В. Ломоносова

Журнал "Образование и право", N 8, август 2017 г., с. 30-37.

Развитию демократических институтов способствует активное включение в политический процесс общественного контроля, взаимодействия акторов государственного управления и гражданского общества. По сути, это распределение полномочий, где одни служат государству, исполняя свои обязанности в органах государственной исполнительной власти, а другие, представляя интересы граждан, формируют общественный запрос и контролируют функциональное обеспечение действий сотрудников государственной исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.

В данной статье мы рассмотрим базовые принципы функционирования общественного контроля и действия общественных советов при органах государственной исполнительной власти.

Общественный контроль в России обусловлен необходимостью выработки эффективных политико-правовых решений, нацеленных на выстраивание правового государства с развитым гражданским обществом. С одной стороны, такие слова могут показаться в определенной степени "высокопарными" и идеализированными. С другой - нельзя не признавать того, что у государства должен присутствовать определенный идеал. По своей сути общественный контроль органов государственной исполнительной власти является ответом на чрезмерный поток негативной информации, порочащий сам институт чиновничества. Таким образом, установление контроля со стороны гражданского общества над государственными властными институтами в идеале является эффективным механизмом борьбы с коррупционными проявлениями государственных гражданских служащих и злоупотреблениями должностными полномочиями.

Однако нельзя полностью идеализировать общественный институт контроля в связи с его укорененностью и соподчиненностью другим структурам (например, Общественной палате Российской Федерации и субъектов Федерации не де-юре, а де-факто). Ни в коем случае здесь мы не пытаемся "нападать" на институт, относящий себя к качественному проявлению институции гражданского общества, но мы должны отдавать себе отчет в том, что Общественная палата не может быть полностью оторвана от государственного воздействия. Поэтому возникает ситуация обратного соподчинения: общественный контроль: общественный совет при государственном органе исполнительной власти - Общественная палата РФ или субъекта РФ - орган государственной исполнительной власти РФ или субъекта РФ.

При этом стоит отметить высказывание Президента России В.В. Путина об учреждении и функционировании институтов общественного контроля над органами государственной исполнительной власти: "Современной России необходима широкая общественная дискуссия, причем с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение" [12].

Общественный контроль можно определить как особую форму взаимодействия государства и граждан, который подлежит реализации при достижении обеими сторонами определенного уровня зрелости, взаимного уважения интересов друг друга, прав и свобод последних. В целом это можно охарактеризовать как серьезное институциональное функционирование гражданского общества в государстве. Поэтому, говоря об общественном контроле и связанных с ними общественных советах при органах государственной исполнительной власти, не можем обойти стороной такой концепт в политической науке, как "гражданское общество".

Сделав небольшое ретроспективное отступление от обозначенной нами проблемы, мы увидим корень институционального оформления общественного контроля на государственном уровне и ответим на вопрос: для чего государству необходимо идти на осознанное подчинение себя воле общественности? В данном контексте мы будем исходить из определения степени нужды гражданского общества для государственной системы как проявления необходимого элемента подчинения воли одних акторов политике других. Так, гражданское общество как социальное явление, возникнув на волне серьезных трансформаций эпохи Возрождения и Реформации, привлекало многих мыслителей философии, политики и права. Если Т. Гоббс считал, что гражданское общество есть форма человеческого общежития людей "догосударственного устройства", где происходит вражда всех против всех [3, с. 132, 133], то Дж. Локк был убежден в том, что "общество политическое" есть результат содействия государственного интереса и воли отдельных граждан [8, с. 306-317].

Наиболее последовательно об обосновании потребности человечества и государственной властной организации в таком институте, как гражданское общество, писал немецкий философ Г.В.Ф. Гегель в труде "Философия права". Мыслитель исходит из того, что гражданское общество является воплощением прав людей, где, например, нельзя обойтись без долженствования права собственности и его реальной защиты со стороны государства.

Один из "отцов-основателей" американской демократии, Т. Пейн, в отличие от европейцев, так отзывался о государстве и гражданском обществе: "...гражданское общество - благо, а государство - неизбежное зло. Чем совершеннее гражданское общество, тем менее оно нуждается в регулировании со стороны государства" [7, с. 18].

В целом можно сказать, что различие в понимании такого социально-политического явления, как гражданское общество, есть результат поступательного развития человеческого общежития и трансформации нормотворчества, политических и правовых отношений. Таким образом, мы понимаем, что изменчивость политико-правовых процессов определяется как "взаимосвязанные, взаимозависимые и при этом чаще всего конкурирующие, а нередко и конфликтующие ценности" [4, с. 27].

Взаимодействие государства и гражданского общества можно разделить на три функциональных направления:

1. Государственный контроль над населением в рамках соблюдения законности проявления реакций на противоправные воздействия одних субъектов над другими.

2. Взаимное сотрудничество государства и гражданского общества вне подчиненности вопросов, относящихся к конфликту интересов.

3. Осуществление общественного контроля над законностью принимаемых политико-правовых решений и эффективностью их исполнения органами государственной власти.

Учитывая обозначенные характеристики сущностного проявления гражданского общества в рамках воздействия на политико-правовую систему, сконцентрируем внимание на общественном контроле как одной из отраслевых форм гражданского соучастия в общественном управлении государством.

Говоря об общественном контроле как об особом формате проявления гражданской инициативы внутри государства, выявим его концептуальную основу. Так, под общественным контролем мы будем понимать "деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемую в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений" [7, с. 18].

Становление институтов общественного контроля в лице общественных советов при органах государственной исполнительной власти берет начало с Указа Президента России, датированного 2006 г. [14]. Данное решение главы государства было опубликовано через год после принятия Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" [15]. Такое политическое поведение говорит о стремлении сформировать прочную легитимирующую основу для действующего политического режима и всей властно-управленческой системы. По сути, необходимость функционирования общественных институтов контроля над властью в России в середине первого десятилетия 2000-х гг. была продиктована укоренением в государстве принципов гибридного режима, переходности от авторитаризма к демократии. Следовательно, говорить о развитии демократических тенденций и институтов невозможно без определения вектора общественного движения в сторону контролируемости, транспарентности действий властного аппарата.

При всей благости намерений сформировать фундамент демократического инструментария работы с чиновничеством со стороны гражданских активистов политическая система государства как устойчивый оплот незыблемости организации элитного взаимодействия, распределения ренты и функциональных возможностей находится на грани общественного влияния и удержания собственного авторитета. Так, общественный контроль со стороны формирующихся советов не может быть полностью автономным и независимым в связи с его непосредственной близостью к органу государственной власти. Отсюда же вытекает следующий аспект декларативности, характеризующийся отбором кандидатов и полным исключением воздействия должностных лиц на порядок формирования, функционирования и вынесения решений общественными советами.

В обобщенном виде мы представляем общественные структуры контроля, создаваемые при органах государственной власти на федеральном и региональном уровнях, а тем более на уровне местного самоуправления, как определенные "квазиинституты" общественного представительства [5, с. 14-18]. Подкрепляется этот тезис тем, что структурам общественного контроля устанавливается недопустимость так называемого необоснованного вмешательства акторов политики со стороны общественности в деятельность властных органов и органов местного самоуправления. Законодатель, таким образом, сохраняет привилегированное положение чиновничества от общественности за занавесом "неправомерного и необоснованного вмешательства". В противном случае членов общественного контролирующего института или всего совета ждет игнорирование решений, в отношении которых вынесен вердикт о "неправомерности" и "вмешательстве" в деятельность государственного органа власти или местного самоуправления.

Данный принцип говорит и о малой готовности отечественной политической и правовой системы к серьезным структурным изменениям, где решения органов исполнительной власти могут быть полностью подконтрольны "квалифицированной общественности" (так как член общественного совета отбирается в ходе конкурса за определенные профессиональные и личные заслуги перед гражданским обществом).

Вызывает вопрос порядок назначения членов общественных советов. Так, если экспертные заключения о квалифицированности и правомочиях членов советов по общественному контролю выносят специальные экспертные группы, создаваемые Общественной палатой РФ либо субъектами РФ, то приказ об утверждении членов совета выносится от имени руководителя соответствующего министерства/ведомства. Таким образом, руководитель органа государственной исполнительной власти "самостоятельно" определяет, кто и как будет его контролировать.

Выражая схематично понимание общественного контроля над органами государственной власти и местного самоуправления, мы попадаем в "ловушку" "черного ящика", который был описан задолго до формирования институтов общественных советов в России американским политологом Д. Истоном [6, с. 630-642]. По сути, институты общественного контроля находятся на "входе" в "политическую систему органа государственной власти или местного самоуправления". Таким образом, входя в "черный ящик", субъекты политической системы лишаются правомочия формировать собственную инициативу и повестку дня, а значит, мы не знаем, чего именно можно ждать на "выходе".

Итак, нельзя говорить о том, что институты общественного контроля в России сегодня полностью лишены статуса "ревизора", наблюдающего за принятием политическим решений и их исполнением. Естественно, государство, формируя подобный контролирующий запрос от третьей стороны, то есть общественности, стремится решить две задачи одновременно:

- легитимировать особенности политической системы в глазах общественности за счет делегирования части своих (государственных) полномочий активным согражданам;

- сформировать зрелые институты гражданского общества для олицетворения России в качестве демократического государства (не декларативно, то есть не только де-юре, но и де-факто).

Мы не отрицаем того, что Россия всячески формирует в перманентной стадии новые запросы на общественное самоуправление политическими процессами от вопросов жилищно-коммунального хозяйства до внесения изменений в федеральную повестку дня. Однако далеко не все инициативы в действительности получают двустороннюю поддержку со стороны государства и общественности. Так, практика вынесения на общественное обсуждение проектов федеральных законов по примеру законов "О полиции" и "Об образовании" канула в лету. В перспективе мы, к сожалению, не видим подобных инициатив "сверху" по отношению к обсуждению иных законодательных инициатив или других актов политического действия.

Можно сказать, что деятельность общественных советов и иных экспертно-аналитических структур, целью которых является вынесение квалифицированных заключений по поводу принятия решений, исполнения федерального и регионального законодательства, - благое дело. Однако должно произойти определенное укоренение ценностного ориентира действий институтов гражданского контроля над деятельностью властно-управленческих структур. Так, в соответствии с результатами аналитической работы Общероссийского народного фронта деятельность общественных советов в регионах остается крайне неэффективной. В связи с этим определяется, что административными и общественными структурами на федеральном уровне должны быть выработаны единые критерии формирования, функционирования и оценки работы представителей общественного сектора [11].

Эксперты ОНФ отмечают, что у региональных органов исполнительной власти и общественных палат субъектов РФ отсутствуют единые методические, нормативные требования к определению состава контролирующих гражданских структур. "В результате органы исполнительной власти самостоятельно выбирают удобных им людей", - к такому выводу пришел эксперт рабочей группы ОНФ "Общество и власть: прямой диалог", директор издания "Мичуринская мысль" Дмитрий Поляков [11].

Перед российским административным и общественным сектором стоит задача "перезагрузки" работы общественных советов. Так, повышение эффективности контроля, общественного участия есть базовая потребность обеих сторон диалога, полагает генеральный директор Центра антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл - Россия" Елена Панфилова [10]. Дополнительно здесь отмечается, что около 80% опрошенных экспертов по вопросам деятельности общественных советов сходятся в едином мнении о том, что представители структур гражданского контроля стремятся лоббировать собственные интересы.

В продолжение поднятой темы важно отметить, что российская политико-правовая и экономическая системы в ходе модернизационных трансформаций начиная с 2000 г. стремятся к образованию единого эффективного механизма обновления кадрового состава управления. Однако существуют серьезные ограничители внутренней и внешней среды, мешающие обновлению государственного управления [1, с. 7987]. В связи с этим мы готовы продолжить тему модернизации и обновления государственного управления, отражая обозначенную тематику общественного контроля в формировании эффективного гражданского общества. Так, соглашаясь с отечественным исследователем В. Гельманом в том, что модернизация для России может стать "лекарством" в избавлении от так называемого badgovernance, то есть недостойного управления. К этому понятию он относит коррупцию, фальсификацию выборов, злоупотребление чиновников должностями, полномочиями и др. [2]

Считаем, что "перезагрузка" административного, а вместе с ним общественного сектора будет способствовать ускоренному становлению эффективного гражданского общества в России. В связи с этим отметим, что система гражданского контроля в нашей стране нуждается в принципиально иной политико-экономической детерминанте своего существования. Другими словами, гражданским активистам и "контролерам" необходимо дать свободу равенства и действий по отношению к властным структурам, признать их дееспособность и квалифицированность, позволить лишь достойным и лучшим формировать повестку дня общественного контроля. На данный момент, как мы отмечали ранее, отбор в общественный сектор является подконтрольным и подотчетным, что стало примером "порядка ограниченного доступа" к общественным благам, о чем свидетельствуют исследовательские изыскания современного экономиста Д. Норта [18]. В дополнение к этому происходит так называемое экстрактное господство политических институтов [17].

Своеобразный переход от "badgovernance" к "goodgovernance" (достойное/хорошее управление) в системе общественного контроля и построения эффективного гражданского общества возможен при постижении действующей политической элитой вполне простого и понятного тезиса о демократии как "свободе всех от власти большинства", о чем говорил отечественный политический философ С.Л. Франк [16]. Иными словами, у общества должны существовать морально-этические и нормативные механизмы регуляции поведения элиты, так как вырождение демократии с последующим переходом к деспотии происходит вследствие сохранения устойчивого мотива непогрешимости элитных групп.

Представленная позиция воспринимается одним из классиков транзитологии, Д. Растоу, как система упрочивания механизмов демократизации общества [13, с. 5]. Основываясь на его логике, мы понимаем, что нужен определенный срок переходного состояния для появления новых социальных управленческих групп и установления нового политического порядка. Отчасти мы с ним согласны: транзит не должен затягиваться, иначе общество окажется в ситуации "увязывания" в неопределенности. Другая сторона медали говорит о том, что существуют социально-психологические, идеологические, нормативные особенности перехода, свидетельствующие о невозможности скорого перехода к принципиально иному механизму образования элиты. Описанные здесь теоретико-методологические подходы, по сути, подтверждают наши мысли о том, что России нужны институты общественного контроля, так как переходность политического и экономического состояния является сложной по своей структуре системой.

В целом, делая вывод по обозначенной нами в начале данной статьи проблеме, мы можем сказать, что институты общественного контроля нуждаются в качественном осмыслении собственной роли присутствия в политической системе России и ее субъектов. Отсюда проблемы и издержки являются решаемыми и подлежащими пересмотру только при движении административных и общественных реформ в сторону построения эффективного гражданского общества и его институтов.

Необходимость институционализации и функционирования структур общественного контроля ни в коем случае не оспаривается нами в данном исследовании, а, напротив, приветствуется. Однако система неэффективного кадрового и организационного распределения не позволяет говорить о том, что общественные советы при органах государственной исполнительной власти и органах местного самоуправления справляются со своими функциональными обязательствами перед гражданами.

Считаем, что для всех субъектов РФ необходимо выработать единые нормативные и организационно-методические требования к кадровому составу, определению наиболее достойных занимать позиции общественных "контролеров", индикаторов эффективной работы и др. К сожалению, мы видим определенную разрозненность и разновекторность в работе общественных советов, что не дает никакой уверенности в том, что миссия гражданских активистов и наблюдателей может быть действительно благой по отношению к различным акторам политики: гражданам, неправительственным организациям, бизнес-сектору, государству в целом.

Список литературы:

[1] Гайдук В.В., Лукьянцев А.С. Экономика и публичная политика России: что год тридцатый нам готовит? К вопросу о Стратегии // Вестник БИСТ (Башкирского института социальных технологий). 2016. N 3 (32).

[2] Гельман В. Модернизация, институты и "порочный круг" постсоветского неопатримониализма. СПб., 2015. - 44 с.

[3] Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского // Сочинения. Гоббс Т. В двух томах. Том 2. М., 1991.

[4] Гриб В.В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2011.

[5] Доровских Д.В. Общественный контроль в Российской Федерации: правовые основы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 6.

[6] Истон Д. Категории системного анализа политики // Антология мировой политической мысли. 2000. Т. 2.

[7] Крицкая М.С. Общественный контроль административной деятельности полиции (правовые и организационные аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. Врн., 2017.

[8] Локк Д. Два трактата о правлении // Сочинения. Локк Д. В трех томах. Том. 3. М., 1988.

[9] Невская Т.А. Особенности доверия граждан политической системе в условиях транспарентности органов государственной власти // Этносоциум. 2016. N 8 (98).

[10] Общественные советы: какими они должны стать в результате перезапуска? // [Электронный ресурс] URL: https://www.asi.org.ru/news/2014/04/24/obshhestvennye-sovety-kakimi-oni-d olzhny-stat-v-rezultate-perezapuska/ (Дата обращения: 20.09.2017 г.).

[11] ОНФ предложил создать единый стандарт работы общественных советов при региональных органах власти // [Электронный ресурс] URL: http://onf.ru/2016/11/24/onf-predlozhil-sozdat-edinyy-standart-raboty-obs hchestvennyh-sovetov-pri-regionalnyh/ (Дата обращения: 20.09.2017 г.).

[12] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. 13 декабря.

[13] Растоу Д.А. Переходы к демократии: попытка динамической модели // Полис. 1996. N 5.

[14] Указ Президента РФ о порядке образования общественных советов при министерствах и ведомствах // Российская газета. 2006. N 4138 (0). 8 августа.

[15] Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" // Российская газета. 2005. N 3739 (0). 4 апреля.

[16] Франк С.Л. Духовные основы общества. М., 1992. - 512 с.

[17] Acemoglu D, Robinson J.A. Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty. New York: Crown Business, 2012. - 546 p.

[18] North D.C. Institutions, Institutional Changes and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1991. - 164 p.