Правовой режим земель, предоставленных для пользования недрами в Российской Федерации (А.В. Лагуткин, журнал "Образование и право", N 8, август 2017 г.)

Правовой режим земель, предоставленных для пользования недрами в Российской Федерации

А.В. Лагуткин,

доктор юридических наук, доцент,

академик РАЕН, руководитель отделения проблем управления РАЕН,

адвокат МГКА "Московская гильдия адвокатов и юристов"

Журнал "Образование и право", N 8, август 2017 г., с. 87-94.

Земельные богатства нашей страны содержат в себе огромные запасы нефти, газа, драгоценных металлов и других ценных ископаемых. Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Владение, пользование и распоряжение недрами находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Права пользования недрами могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы могут находиться в различных формах собственности.

В соответствии со ст. 6 Закона Российской Федерации от 8 февраля 1995 г. N 2395-1 "О недрах" (в ред. от 15 апреля 2006 г.) [1] недра могут предоставляться в пользование для:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геологогеофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, a также для геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.

Правовой основой регулирования отношений, связанных с пользованием недрами, является Закон Российской Федерации от 8 февраля 1995 г. "О недрах", а также ряд других нормативных актов, в том числе постановлений Правительства РФ, посвященных указанной сфере регулирования. Однако любой вид пользования недрами не может реализовываться в рамках отношений, регулируемым лишь правом недропользования. При пользовании недрами возникают и другие отношения, в частности связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, которые регулируются соответствующими отраслями права [4, с. 44]. Таким образом, наряду с нормами собственно права недропользования применительно к отношениям недропользования применяются нормы земельного, лесного, водного законодательства, законодательства о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях, объектов культурного наследия народов и др.

В первую очередь право пользования недрами соприкасается с использованием земли. Добыча находящихся в недрах земли полезных ископаемых невозможна без использования для этих целей поверхности земли. К строительству горных предприятий и добыче полезных ископаемых нельзя приступить без одновременного использования участка земной поверхности. На этих участках размещаются здания и сооружения шахт и карьеров, отвалы горных пород, буровые установки, техника, оборудование, сооружения, обслуживающие разработку месторождений, временные строения и т.п. Земельные участки могут использоваться также для геологического изучения недр, в том числе проведения сейсмических исследований, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, например хранения запасов нефти, захоронения различного рода промышленных отходов, строительства и эксплуатации трубопроводов и т.д.

Таким образом, недропользование и землепользование неразрывно связаны. Очень часто недропользование, по сути, ограничивает или делает невозможным - длительное время или кратковременно - право землепользования. В связи с этим обоснованно спросить: какое из прав должно признаваться приоритетным - недропользование или землепользование?

По мнению Б.В. Ерофеева, недропользование в этом случае является основным, ведущим по отношению к землепользованию. Необходимость в земельном участке возникает только в связи с тем, что в пользование предоставляются недра для тех или иных нужд, т.е. землепользование служит тому, чтобы создать условия для осуществления права недропользования [2, с. 544, 545]. Действительно, объективная востребованность ресурсов, залегающих в недрах земли и все еще являющихся на современном этапе основой развития экономики и обеспечения потребностей человеческого общества, свидетельствует о необходимости признания недропользования ведущим видом природопользования.

Однако такой, казалось бы, понятный приоритет в российском законодательстве не находит должного закрепления.

Земельные участки, предоставленные для разработки недр, не отнесены законодательством к самостоятельной категории земельного фонда России, не отграничиваются от других земель по особому назначению для целей недропользования и включаются с состав земель специального назначения (промышленности, транспорта, связи и иного назначения).

Базовые положения Конституции Российской Федерации о принципах природопользования гласят, что "владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц" (ст. 36) [5]. Последняя оговорка верно закладывает основу построения отношений между собственниками земельных участков и другими лицами, в том числе недропользователями: собственники свободно распоряжаются землей в той мере, в такой это не нарушает прав недропользователей.

В Законе "О недрах" законодательные положения об отношениях недропользователей и землепользователей находят развитие в ст. 25.1. Согласно Закону, земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством. Решение об отчуждении таких земельных участков принимают федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с разделением их полномочий.

Однако с учетом перечня оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, приведенного в Земельном кодексе РФ, не вполне понятно, распространяется ли эта норма на недропользователей субъектов коммерческой деятельности.

В соответствии со ст. 49 Земельного кодекса РФ [9] изъятие, в том числе, путем выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:

1) выполнением международных обязательств Российской Федерации;

2) размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:

- объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;

- объекты использования атомной энергии;

- объекты обороны и безопасности;

- объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

- объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

- объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;

- линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

- объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;

- автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов;

3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе, путем выкупа земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, - в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Как следует из приведенных позиций, перечень оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд не является исчерпывающим. Однако цели недропользования не рассматриваются в Законе как повод отчуждения соответствующих земель и их обладателей. Кроме того, поскольку в настоящее время большинство предприятий, участвующих в изучении и разработке недр, основаны на частных инвестициях, вряд ли они вправе настаивать на изъятии земельных участков, необходимых для их деятельности, по основанию для государственных или муниципальных нужд.

Таким образом, в настоящее время лица, имеющие лицензию на право пользования недрами, должны самостоятельно приобретать права на земельные участки: ходатайствовать о предоставлении земель в аренду в органах государственной власти или местного самоуправления (если земли относятся к государственной или муниципальной собственности) либо заключать гражданско-правовые договоры с физическими или юридическими лицами (аренды, купли-продажи) - частными собственниками земли. При этом законодательство не наделяет недропользователей какими-либо гарантиями в приобретении прав на земельные участки. В связи с этим нередко на практике недропользователи и правообладатели земельных участков не могут договориться об условиях предоставления прав на земельные участки, например, когда стоимость арендной или выкупной платы необоснованно завышается.

В тесной связи реализация права пользования недрами находится с правовым режимом использования земель.

Одним из принципов земельного законодательства, закрепленных в Земельном кодексе РФ, является установленное в ст. 1 положение, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Земли в Российской Федерации, согласно ст. 7 Земельного кодекса РФ, по целевому назначению подразделяются на семь категорий: земли сельскохозяйственного назначения; поселений; промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; особо охраняемых территорий и объектов; лесного фонда; водного фонда; земли запаса.

Критерием разграничения земель является различное целевое назначение, определяющее цель, в соответствии с которой они используются. Использование земель по целевому назначению - одна из основных обязанностей обладателей земельных участков. Изменение целевого назначения возможно только по основаниям и в порядке, установленном законом.

Как указывалось выше, земельные участки, предоставленные для пользования недрами, относятся к категории земель промышленности и иного специального назначения. Однако динамичный процесс обнаружения и разработки новых месторождений полезных ископаемых закономерно предполагает производство первичных мероприятий на землях иных категорий, например: сельскохозяйственного назначения, лесного или водного фонда и т.д. С точки зрения сохранения целевого назначения земель деятельность недропользователей может рассматриваться как неправомерная.

Приведем конкретный пример. Организация, имеющая лицензию на геологическое изучение определенного участка недр с целью поисков и оценки месторождений углеводородного сырья в границах земельного участка, расположенного, например, на территории одного из поволжских регионов России, имеет цель - проведение сейсморазведочных работ в пределах своего лицензионного участка. В результате первичных поисковых мероприятий предположительно обнаруживается месторождение нефти. Для подтверждения правильности геологических выводов необходимо бурение поисковой скважины. Земельный участок, на котором планируется разместить скважину и под которым залегает месторождение, относится к категории земель сельскохозяйственного назначения - пашня. Далее попытаемся определить последовательность действий недропользователя по оформлению прав на земельный участок и оценим их правомерность.

В соответствии с п. 7 ст. 22 Земельного кодекса РФ земельный участок может быть передан в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ на срок не более одного года. При этом арендатор земельного участка в пределах срока договора аренды земельного участка обязан по требованию арендодателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка; исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) договором аренды земельного участка.

Соответственно деятельность по сейсмическому обследованию участка недр в нашем случае может осуществляться на условиях срочных арендных отношений (не более одного года) при условии возмещения правообладателю земельного участка всех убытков и проведения мероприятий по рекультивации и восстановлению почвы. Правовой основой для возмещения убытков служит Гражданский кодекс РФ, а также постановление Правительства РФ от 28 января 1993 г. N 77 "Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства" (ред. от 7 мая 2003 г.) [6].

Следующий этап - поисковое бурение. Характер деятельности по использованию земельного участка отличается от поисковой деятельности путем сейсморазведки. Например, согласно Нормам отвода земель для нефтяных и газовых скважин N СН 459-74, утвержденных Госстроем СССР 25 марта 1974 г., для строительства поисковой скважины необходим земельный участок площадью 3,6-4 га. Со всей площади участка снимается плодородный слой. Проект бурения скважины проходит необходимые экспертизы и согласования, в том числе, с органами, отвечающими за охрану окружающей среды, и имеет обязательный раздел по рекультивации земли. По своей сути это - тоже изыскательские работы, что с позиций действующего законодательства также может проводиться на основе арендных отношений с землеобладателями.

Из содержания Закона применительно к поисковой деятельности следует, что перевод земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию промышленности и иного специального назначения на данный период не требуется. Иное и не может быть реализовано в рамках действующего законодательства, поскольку Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (в ред. от 21 июля 2005 г.) [11] не предусматривает понятия временного перевода земель или земельных участков из одной категории в другую. Согласно ч. 6 ст. 3 Закона, акт о переводе земель или земельных участков не может быть принят на определенный срок. Позиция законодателя в данном случае отвечает интересам недропользователя. Она позволяет избежать организационных и материальных затрат на работу по переводу земель в ситуации, когда работа по переводу и ее результат могут быть бесполезными: поисковые работы могут оказаться неуспешными, а предположения о наличии месторождения полезных ископаемых опровергнутыми.

Однако любой вид поисковой деятельности по своей сути противоречит целевому назначению "не промышленных" земель.

Согласно п. 1 и п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. от 18 июля 2005 г.) [10], одним из принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения является сохранение целевого использования земельных участков. Стержневое правило рационального использования земель - приоритет земель сельскохозяйственного назначения, что обеспечивается расширением площадей под выращивание сельскохозяйственной продукции, особым режимом охраны, экономией земель при размещении несельскохозяйственных земель и т.д.

О необходимости использования земель сельскохозяйственного назначения строго по целевому назначению свидетельствуют установленные законом санкции. Согласно п. 3 ст. 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", в случае ненадлежащего использования или неиспользования в соответствии с целевым назначением в течение трех лет земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке.

В соответствии со ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [3] использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а также невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, влечет за собой наложение административного штрафа: на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

Таким образом, недропользователь, осуществляя поисковую деятельность на основе вышеуказанных прав, неизбежно вступает в конфликт с другими нормами права, устанавливающими принцип сохранения целевого назначения земель и ответственность за его нарушение. Осуществляя деятельность без перевода земель в категорию промышленности и иного специального назначения, даже если это допускается законом, он становится правонарушителем и субъектом ответственности - административной или специальной земельно-правовой. Соответственно у контролирующих органов будут наличествовать все основания для привлечения виновного к ответственности.

В то же время закон не только ставит недропользователя в поле правовых противоречий, но и не наделяет его гарантиями на приобретение прав на земельный участок, необходимый для реализации права пользования недрами. Речь идет о том, что правообладатель земельного участка, в частности его собственник, на практике может своими действиями создавать препятствия недропользователям, формально не нарушая положений Конституции РФ о пределах правомочий собственника земли. Как максимум, он может отказаться от предоставления земли для пользования недрами вообще, поскольку за это не установлено никакой ответственности; как минимум - настаивать на высокой договорной цене, требовать обязательного выкупа земли, причем по его "договорной" цене. С точки зрения гражданского законодательства отношения землеобладателя и недропользователя должны строиться на общих принципах обязательственного права и договорных отношений. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 421 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом РФ, законом или добровольно принятым обязательством. Основная проблема состоит в том, что нигде в законе нет указания на обязательность заключения договора для правообладателя земельного участка, когда его земельный участок необходим другим лицам для реализации права пользования недрами.

В отношениях недропользователей с органами государственной власти или местного самоуправления, когда они выступают представителями собственника земли - государства или муниципального образования, помимо недостаточной правовой регламентации отношений по поводу предоставления прав на землю, нередко возникают сложности организационного характера. Имеется в виду наличие противоречий в полномочиях по предоставлению прав на землю, а также зачастую существенное нарушение установленных сроков рассмотрения заявлений и оформления договорных отношений.

Так, в соответствии с Законом Саратовской области от 21 мая 2004 г. (в ред. от 19 декабря 2005 г.) "О земле" [7, 8] (ст. 4) до разграничения государственной собственности на землю, если федеральным законодательством не предусмотрено иное, специально уполномоченный Правительством области орган исполнительной власти области издает распоряжение, в том числе предварительное согласование мест размещения объектов, находящихся в государственной собственности земельных участков:

1) свободных от прав третьих лиц, кроме:

а) предоставляемых для целей садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, коллективного и индивидуального гаражного строительства, строительства погребов и хозблоков;

б) предоставляемых для размещения объектов розничной торговли, бытовых услуг, общественного питания, если площадь земельного участка не превышает 100 кв. м;

2) из состава земель сельскохозяйственного назначения, размер которых превышает два гектара;

3) на которые приобретают права в соответствии со ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации юридические лица, а также граждане и юридические лица совместно, за исключением земельных участков, занятых жилищным фондом, имуществом потребительских кооперативов граждан, садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан.

Распоряжение иными земельными участками до разграничения государственной собственности на землю, в том числе, при переоформлении гражданами ранее возникшего права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если федеральным законодательством не предусмотрено иное.

Из данных норм не следует, в частности, в какие органы - муниципальные или региональные - следует обращаться недропользователю, если ему необходимо оформить право аренды на земельный участок площадью 0,36 га, на котором располагается находящееся в собственности пользователя недр сооружение - скважина. С одной стороны, это полномочия органов местного самоуправления, так как речь идет о земельном участке площадью менее двух гектаров, с другой - специально уполномоченный Правительством области орган исполнительной власти, так как сооружение-скважина есть недвижимое имущество юридического лица и оно приобретает права на землю по правилам ст. 36 Земельного кодекса РФ.

Анализ вышеуказанных законодательных положений позволяет сделать вывод о серьезных пробелах в правовом регулировании отношений землеобладателей и недропользователей.

Несмотря на внешне всестороннее внимание законодателя к вопросам недропользования, без должного внимания остается сфера взаимодействия двух важнейших форм природопользования - земле- и недропользования. Ценность ресурсов недр земли давно не вызывает сомнения, однако все больше возрастает осознание гражданами и ценности самих земельных ресурсов. Земля не только выступает в качестве средства производства, пространственного базиса для размещения различных объектов и живых ресурсов, но и все больше приобретает статус объекта с высоким стоимостным потенциалом.

Именно поэтому в настоящее время требуется четкая законодательная детализация правового режима земель, необходимых для реализации права недропользования. Представляется, что недропользователь должен быть наделен правовыми гарантиями приобретения прав на соответствующие земельные участки. В законе должно быть закреплено, что землеобладатель не вправе воспрепятствовать реализации права недропользования. Необходимо сформулировать положение об обязательности заключения договора аренды земельного участка в целях применения его для пользования недрами. В то же время принципы построения правоотношений между этими двумя субъектами должны быть также определены в нормах права. С одной стороны, необходимо установить пределы возможных претензий землеобладателя относительно расчета причиненных земельному участку убытков, с другой - стимулировать механизмы недропользования с причинением наименьшего ущерба земельным ресурсам.

Большое значение также имеет урегулирование временной поисковой недропользовательской деятельности на землях сельскохозяйственного назначения, когда перевод таких земель не представляется обоснованным.

Список литературы:

[1] Ведомости ВСНД и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 2006. N 17. Ст. 1778.

[2] Земельное право России: Учеб. / Под ред. Б.В. Ерофеева. М.: Юрайт-Издат, 2004.

[3] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 16 марта 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2006. N 12. Ст. 1234.

[4] Кокин В.Н. Недропользование: теоретико-правовой анализ. М.: ООО "Нестор Академик Паблишерз", 2005.

[5] Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1993.

[6] САПП. 1993. N 6. Ст. 483; 2003. N 19. Ст. 1843.

[7] Саратов-СП от 22 мая 2004 г. N 98 (1049).

[8] Саратовская областная газета (официальное приложение) от 23 декабря 2005 г. N 293 (1516).

[9] СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2006. N 17. Ст. 1782.

[10] СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3098.

[11] СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122.