О некоторых особенностях судебного способа защиты права неопределенного круга лиц на оказание медицинской помощи (Н.И. Дивеева, журнал "Медицинское право", N 5, сентябрь-октябрь 2017 г.)

О некоторых особенностях судебного способа защиты права неопределенного круга лиц на оказание медицинской помощи

Н.И. Дивеева,

доктор юридических наук, профессор

кафедры трудового права и охраны труда

юридического факультета Санкт-Петербургского

государственного университета

Журнал "Медицинское право", N 5, сентябрь-октябрь 2017 г., с. 38-41.

Статья посвящена рассмотрению судебного способа защиты публичного интереса на охрану здоровья граждан, являющегося одновременно субъективным правом каждого гражданина на получение качественной медицинской помощи. Подобный анализ осуществляется через механизм реагирования государства на нарушения медицинскими организациями обязанности осуществлять медицинскую деятельность квалифицированными работниками, имеющими соответствующий сертификат (аккредитацию).

На сегодняшний день обеспечение качества медицинской помощи в РФ осуществляется через государственную регламентацию порядков оказания и стандартов медицинской помощи (ст. 37 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", далее - Основы)*(1), закрепляющих качество технологии оказания медицинской помощи, качество результата медицинской помощи. Однако существенное значение в контексте качества имеют и условия оказания медицинской помощи. Подобные условия определяются на двух уровнях: (1) по отношению к учреждению (организации) в целом с его материально-технической базой, кадровым обеспечением, организацией работы, сервисными условиями (наиболее полно подобная оценка осуществляется в процессе лицензирования медицинской деятельности); (2) по отношению к каждому медицинскому работнику в отдельности (как лицу, оказывающему помощь) при оценке его профессиональных качеств.

В соответствии с подпунктом "д" п. 4 Положения о лицензировании медицинской деятельности*(2) лицензионными требованиями, предъявляемыми к соискателю лицензии на осуществление медицинской деятельности, является наличие заключивших с соискателем лицензии трудовые договоры работников, имеющих среднее, высшее, послевузовское и (или) дополнительное медицинское или иное необходимое для выполнения заявленных работ (услуг) профессиональное образование и сертификат специалиста (для специалистов с медицинским образованием).

Согласно ст. 67, 100 Основ до 1 января 2026 г. право на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации имеют лица, получившие высшее или среднее медицинское образование в Российской Федерации в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и имеющие сертификат специалиста (после 1 января 2026 г. - имеющие свидетельство об аккредитации специалиста)*(3).

И сертификат специалиста, и свидетельство об аккредитации специалиста свидетельствуют о достижении его обладателем уровня знаний, умений и практических навыков, необходимых для осуществления медицинской деятельности, что (в совокупности с другими определенными законом условиями) обеспечивает качество медицинской помощи.

Таким образом, действующее законодательство запрещает осуществлять медицинскую деятельность лицам, не имеющим соответствующей подтвержденной квалификации. Поэтому согласно Основам высокий уровень квалификации медицинского работника поддерживается, во-первых, обязанностью работодателя (организации здравоохранения) направлять медицинских работников на курсы повышения квалификации (п. 8 ч. 1 ст. 79 Основ), во-вторых, обязанностью самого работника совершенствовать свои профессиональные знания и навыки путем обучения в порядке и сроки, которые установлены законодательством (п. 3 ч. 2 ст. 73 Основ). Приказом Минздрава России от 03.08.2012 N 66н*(4) определено, что совершенствование работниками профессиональных знаний и навыков осуществляется путем их обучения в образовательных и научных организациях по дополнительным профессиональным образовательным программам, реализуемым в виде повышения квалификации, профессиональной переподготовки, стажировки, не реже одного раза в 5 лет в течение всей их трудовой деятельности. В этой связи и сертификат специалиста для медицинского работника, и свидетельство об аккредитации специалиста (как подтверждение уровня его компетентности) действуют в течение пяти лет на территории Российской Федерации*(5).

Изложенное позволяет сделать вывод, что осуществление работником медицинской деятельности в отсутствие сертификата специалиста (свидетельства об аккредитации специалиста), подтверждающего наличие соответствующего уровня знаний, навыков, умений, нарушает права граждан на квалифицированную медицинскую помощь, создает угрозу жизни и здоровью людей. Конечно, наиболее очевидным способом реакции государства на такого рода нарушения должен быть механизм, связанный с вопросами лицензирования медицинской организации (отзыва, приостановления лицензии). Однако такая крайняя мера явно не всегда способствует реализации обязанностей государства в социальной сфере, лишая права на пользование всеми медицинскими услугами из-за отсутствия сертификата специалиста у одного медицинского работника. Интересен анализ правоприменительной практики об иных способах защиты граждан от такого рода правонарушений, например, при обращении прокурора в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц для обеспечения прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь в случае отсутствия у медицинского работника сертификата специалиста (свидетельства об аккредитации специалиста). Подобное право предоставлено ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. В таких исковых заявлениях представители прокуратуры заявляют требование об устранении выявленных нарушений, основываясь на которых суды выносят далеко не одинаковые решения, обязывающие исключить указанное противоправное поведение субъектов медицинской деятельности.

Анализ судебных решений по проблеме выбора судами способов защиты интересов неопределенного круга лиц на охрану здоровья и медицинскую помощь при отсутствии у медицинского работника сертификата специалиста (свидетельства об аккредитации специалиста) позволяет говорить как минимум о двух основных проблемах.

Первая проблема: Различны субъекты, которым обязывания суда адресуются:

а) самому учреждению, осуществляющему медицинскую деятельность, и его работнику. Так, решением Коломенского федерального городского суда Московской области по делу N 2-1848 Муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение обязывается в течение семи месяцев обеспечить прохождение медицинским работником курсов повышения квалификации с целью получения сертификата специалиста, соответствующего характеру выполняемой в МБДОУ деятельности;

б) должностному лицу учреждения, осуществляющего медицинскую деятельность, и не касаются конкретного работника. Например, решение Жигаловского районного суда Иркутской области N 2-***/2009 (по иску прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц к муниципальному учреждению здравоохранения "Жигаловская центральная районная больница") обязывает главного врача муниципального учреждения здравоохранения "Ж***" в срок до "..." исключить факты оказания медицинской помощи лицами, которые в соответствии с законом не имеют права на ее оказание;

в) исключительно учреждению, осуществляющему медицинскую деятельность. В частности, решением Сосногорского городского суда Республики Коми по делу N 2-904/2012 от 16 октября 2012 г. негосударственное учреждение здравоохранения "Отделенческая больница на станции Сосногорск открытого акционерного общества "Российские железные дороги" обязывается в срок до <дата обезличена> выполнить лицензионные требования в части организации повышения квалификации в образовательных учреждениях высшего, среднего и дополнительного профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, специалиста - КЛВ - <скрытые данные>. Аналогичные решения по субъекту обязывания вынесены: Каневским районным судом Краснодарского края по делу N 2-312/12 от 20 марта 2012 г. (возложить на муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад общеразвивающего вида N 32" обязанность обеспечить обучение медицинских работников образовательного учреждения для получения сертификата специалиста); Братским районным судом Иркутской области по делу N 2-382/2015 от 16 апреля 2015 г. (запретить федеральному казенному учреждению здравоохранения "Медико-санитарная часть N 38 Федеральной службы исполнения наказаний" оказание медицинской помощи гражданам медицинскими работниками Туберкулезной больницы федерального казенного учреждения здравоохранения "Медико-санитарная часть N 38 Федеральной службы исполнения наказаний" ... без сертификатов специалиста).

Вторая проблема: различны обязывающие механизмы, применяемые судами по искам прокуроров, для устранения выявленных нарушений. В ходе мониторинга удалось выявить следующие их виды:

а) обязанность медицинской организации обеспечить прохождение медицинским работником курсов повышения квалификации (обучения) с целью получения сертификата специалиста, соответствующего характеру выполняемой деятельности (решение Каневского районного суда Краснодарского края по делу N 2-312/12 от 20 марта 2012 г.; решение Коломенского федерального городского суда Московской области по делу N 2-1848);

б) исключение медицинской организацией фактов оказания медицинской помощи лицами, которые в соответствии с законом не имеют права на ее оказание (определение Судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда N 33А-10816/2015 от 8 декабря 2015 г. по делу N 33А-10816/2015; решение Жигаловского районного суда Иркутской области N 2-***/2009);

в) обязанность выполнения лицензионных требований медицинской организацией в части организации повышения квалификации специалиста в образовательных учреждениях высшего, среднего и дополнительного профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию (решение Сосногорского городского суда Республики Коми по делу N 2-904/2012 от 16 октября 2012 г.).

Думается, что субъектом, которому могут быть адресованы требования суда об устранении нарушений требований законодательства о порядке оказания медицинской помощи, является сама медицинская организация, а не ее руководитель, не ее работники. Такой подход вытекает из анализа ч. 1 ст. 79 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", которая определяет, что медицинская организация обязана организовывать и осуществлять медицинскую деятельность в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ, в том числе получая лицензию на осуществление подобной деятельности. Кроме того, как представляется, сама медицинская организация в порядке оперативного управления может и должна решать вопросы об исключении фактов оказания медицинской помощи ненадлежащими лицами (в отсутствие сертификата специалиста). Для быстрого решения соответствующей проблемы, не дожидаясь окончания прохождения курсов повышения квалификации конкретным работником, не имеющим сертификата, медицинская организация может прибегнуть к совмещению профессий, внутреннему совместительству (заключив соглашение с работником, имеющим необходимый сертификат), к заключению срочного трудового договора с новым работником, имеющим сертификат, и т.д.

Именно таким образом, как представляется, должна решаться сама проблема защиты интересов неопределенного круга граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь (как публичный интерес). Ведь, используя иные способы защиты таких прав в виде, например, принятия судом соответствующих решений только лишь об обязывании медицинской организации обеспечить прохождение работником курсов повышения квалификации в течение определенного срока (без приостановления противоправной деятельности, без обязывания медицинской организации исключить факты оказания медицинской помощи ненадлежащими лицами), суды фактически легально потворствуют нарушению закона - оказанию медицинской помощи в нарушение норм и правил в течение предоставленного срока для устранения нарушения. Это ведет к нарушению личного субъективного права граждан на оказание медицинской помощи, что как минимум нельзя признать нормальной ситуацией. Кроме того, осуществление медицинской деятельности работником, не имеющим сертификата специалиста, является основанием для привлечения работодателя к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6724 (с изм. и доп.).

*(2) Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. N 291 "О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково")" // СЗ РФ. 2012. N 17. Ст. 1965.

*(3) Переход к процедуре аккредитации специалистов осуществляется поэтапно с 1 января 2016 г. по 31 декабря 2025 г. включительно. Сроки и этапы указанного перехода, а также категории лиц, имеющих медицинское, фармацевтическое или иное образование, и подлежащих аккредитации специалистов, определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

*(4) Приказ Министерства здравоохранения РФ от 3 августа 2012 г. N 66н "Об утверждении Порядка и сроков совершенствования медицинскими работниками и фармацевтическими работниками профессиональных знаний и навыков путем обучения по дополнительным профессиональным образовательным программам в образовательных и научных организациях" // Российская газета. 2012. 19 сентября. N 215.

*(5) Приказ Министерства здравоохранения РФ от 29.11.2012 N 982н "Об утверждении условий и порядка выдачи сертификата специалиста медицинским и фармацевтическим работникам, формы и технических требований сертификата специалиста" // Российская газета. 2013. 12 апреля. N 80; Приказ Минздрава РФ от 6 июня 2016 г. N 352Н "Об утверждении порядка выдачи свидетельства об аккредитации специалиста, формы свидетельства об аккредитации специалиста и технических требований к нему" // URL: www.pravo.gov.ru.