Проверочные листы: чего ждать от нового механизма проверок
И. Шенгелия,
адвокат, менеджер проектов Южной дирекции
юридической фирмы VEGAS LEX, г. Москва
Газета "эж-ЮРИСТ", N 41, октябрь 2017 г., с. 13.
С 01.10.2017 некоторые органы контроля и надзора должны применять проверочные листы с контрольными вопросами. Новый механизм призван решить сразу ряд задач - оптимизировать, упростить и повысить транспарентность проверок. Это все для контролеров. Но представители бизнеса также получат от этого инструмента пользу, если найдут к нему верный подход.
Кому актуально
С проверочными листами столкнутся организации и предприниматели, в отношении которых могут проводиться определенные типы проверок.
С 01.10.2017 новое регулирование затрагивает незначительное количество видов государственного контроля (надзора). В их числе ветеринарный надзор, земельный надзор, контроль (надзор) в транспортной сфере и отдельные виды надзора в сфере охраны окружающей среды*(1). С 06.10.2017 проверочные листы должны использоваться в ходе надзора в области связи*(2). В рамках санитарно-эпидемиологического надзора после 01.10.2017 проверочные листы будут применяться лишь к некоторым лицам, ко всем остальным - с 01.07.2018*(3). Аналогичная ситуация с пожарным надзором: механизм заработает 01.10.2017, но все объекты защиты он охватит после 01.07.2018*(4).
С начала 2018 года количество видов государственного контроля (надзора), для которых следует использовать проверочные листы, увеличится. К ним будут относиться энергетический надзор, надзор в областях безопасности гидротехнических сооружений, промышленной безопасности, гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций, а также отдельные виды контроля (надзора) в медицинской и фармацевтической сферах*(5). С 01.01.2018 проверочные листы будут использоваться в ходе надзора за соблюдением трудового законодательства, но только применительно к определенным лицам; ко всем поднадзорным субъектам - после 01.07.2018*(6).
С 01.07.2018 проверочные листы будут применяться также для следующих видов государственного надзора: охотничьего и лесного надзора, пожарного надзора в лесах, надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также надзора в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания*(7).
В дальнейшем перечень видов контроля и надзора, в рамках которых необходимо использовать проверочные листы, может расшириться. Для этого достаточно будет внести соответствующие изменения в нормативный акт о любом из видов контроля (надзора), на который распространяется действие Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Для того чтобы столкнуться с проверочными листами, организации или предпринимателю недостаточно быть объектом перечисленных видов контроля (надзора). Необходимо еще попасть в план соответствующих проверок. Во время внеплановых проверок проверочные листы использоваться не будут. Заранее сформировать проверочный лист в этом случае невозможно, так как вопросы проверки определяются ее поводом.
Механизм работы
Проверочный лист - это инструмент проверки, позволяющий оценить соблюдение нормативных требований. Его основной элемент - вопросы, которые отражают содержание этих требований. Формы большинства проверочных листов еще разрабатываются. Но из проектов нормативных актов уже видно, что вопросы предполагается формулировать не только в вопросительной, но и в утвердительной форме, а ответы на них будут односложными - да или нет. Такие конструкции должны однозначно свидетельствовать о том, соблюдает ли поднадзорное лицо соответствующее требование, или нет*(8).
Заполнять проверочный лист и принимать решение о том, каким образом ответить на вопрос, будет должностное лицо контролирующего органа. Причем происходить это будет по итогам анализа всех собранных материалов. Поэтому проверочный лист - это не просто опросник. Для того чтобы сформулировать ответ на вопрос, одного лишь мнения проверяемого лица будет недостаточно.
Заполненный проверочный лист прикладывается к акту проверки*(9) и, таким образом, будет рассматриваться как одно из доказательств соблюдения или несоблюдения нормативных требований. Поэтому лицу, в отношении которого проводится проверка, стоит удостовериться в корректности оформления проверочного листа и зафиксировать возможные замечания.
Если должностные лица контролирующего органа нарушат порядок использования проверочных листов, появится возможность добиться отмены результатов проверки. Копия заполненного проверочного листа как приложение к акту проверки должна быть вручена лицу, в отношении которого проводилась проверка*(10). Нарушение этой обязанности законодательство квалифицирует в качестве грубого и достаточного, чтобы оспорить результаты проверки*(11).
Польза для бизнеса
С 01.10.2017 некоторые органы контроля и надзора должны применять проверочные листы с контрольными вопросами. Новый механизм призван решить сразу ряд задач - оптимизировать, упростить и повысить транспарентность проверок. Это все для контролеров. Но представители бизнеса также получат от этого инструмента пользу, если найдут к нему верный подход.
Проверочный лист - это ограничитель предмета проверки. В таком ракурсе он наиболее выгодно смотрится для лица, в отношении которого проводятся мероприятия по контролю.
Предметом проверки является соблюдение нормативных требований. Соответственно, ограничение предмета будет заключаться в определении круга требований, выход за который недопустим. Эту функцию как раз и выполняют вопросы проверочных листов: они показывают, чем контролеры вправе интересоваться, а чем - нет.
Закон запрещает истребовать документы, информацию и другие материалы, которые не относятся к предмету проверки*(12). Подобный запрос будет незаконным.
Поэтому контролеры не смогут применить ответственность за его неисполнение. Однако неповиновение не всегда окажется лучшей стратегией. Вопрос о выходе за пределы предмета проверки часто является неоднозначным. Проверочный лист, к примеру, не ограничивает право задавать дополнительные и уточняющие вопросы, если они необходимы для целей проверки. Более того, правоприменительная практика иногда признает требования государственных органов законными, а следовательно, подлежащими исполнению до тех пор, пока эти требования не будут оспорены в определенном порядке*(13). Но если проверяемое лицо исполнит требование, не относящееся к предмету проверки, собранные в результате этого материалы могут утратить доказательственную силу*(14).
Другое преимущество проверочного листа в том, что он заранее раскрывает ограничения предмета проверки до ее начала. Формы проверочных листов утверждаются нормативными актами, которые подлежат опубликованию, в том числе и на сайте контролирующего органа*(15).
До рассматриваемых нововведений трудно было предположить, в какую сторону направятся мероприятия по контролю. На практике проверяющие двигались одновременно во всех направлениях, которые даже отдаленно относились к их компетенции, и не останавливались, пока не выявляли достаточное количество нарушений. Теперь лицо, которое попало в план проверок, может использовать проверочные листы для самодиагностики, самостоятельно оценить соответствие деятельности нормативным предписаниям, прекратить нарушения и ликвидировать их последствия.
В отдельных случаях проверочные листы могут выполнить разъяснительную функцию: станут ориентиром, который поможет верно исполнить требования законодательства. Особенно это будет актуально в ситуациях, когда предписания неоднозначны или противоречат друг другу. Организации и предприниматели будут более четко понимать, что следует делать, а от чего лучше воздержаться, чтобы соответствовать законодательным требованиям.
Обратная сторона вопроса
При всех своих плюсах проверочные листы также способны создать и негативный эффект. В первую очередь это дополнительные расходы на внутренний контроль (комплаенс). Организациям и предпринимателям, помимо массива законодательства, теперь придется отслеживать изменение проверочных листов. Большая
